「黑箱作業」下之社會政策

蔡建誠
(本文原載《星島日報》,1995年)






筆者較早前在拙作中曾提到,所有的社會政策(包括經濟政策在內),均由於會衍生社會效果,故不應獲豁免於價值之間的陳列、比較和取捨的討論架構之內。本文的目的,是以貧窮和失業現象為例,指出缺乏價值層面探究的香港式社會政策,實是構成近年貧富懸殊加劇和失業問題惡化的主因。

凡社會政策的釐定,均涉及價值的考慮,而需要考慮的環節,亦絕不止於「目的」的選擇那麼簡單;當中起碼包括了對社會問題的認定、政策目標的排比,以至政策評估的標準等。現以貧窮和失業問題為例,分項陳述如下:

首先,若沒有價值觀的引導,縱使我們眼見一堆堆的「客觀」事實,也絕不會將其當作是社會問題,需要社會政策的處理。舉例來說,若我們認為一個人兩餐不繼的話才算貧窮,那麼,本港目前可能並沒有窮人存在,因為以維生指標訂立的綜援標準金額,已足夠(六十歲以下成年人,每人每日約三十元食物費)令綜援受助人免受飢餓的威脅了。但若我們認為人除了衣、食、住、行等基本物質需要外,還需要參與社會生活、滿足很多不同角色,而這些角色又大都需要金錢才能實踐的話,則這個「相對性貧窮」的觀念,是會令我們重新考察有多少人的生活水平,是與大多數市民的脫節的。舉例來說,用國際貧窮線(中位工資三成)計算,目前貧窮家庭的數目便「立即」增加為廿多萬。那些認為政策問題的認定,是純粹由事實帶領、當中不需牽涉價值觀的反省的說法,是站不住腳的。

其次,政策目標的浮現、排比、取拾和落實,當中所涉及價值因素,也絕不是一些只講求「效率」的「市場論」者所能窮盡的。 以政府的土地政策為例,政策的主要目的,是確保政府有可觀的賣地收入,以及保障資產擁有者的利益,結果對高度壟斷的地產市場和炒家托市,視若無睹,令無力置業人士與擁有物業者的富懸殊,以倍數急升。但若當初政策制訂者有考慮到,每人的「住屋權」和「不受生計困苦的權利」,是較「擁有資產人士自由轉讓其財富的權利」更重要和基本,並將此價值落實的話(例如,擴大公屋供應量、立法禁止囤積地皮等),則本港市民或許現在不用捱貴租和飽受通脹的煎熬。

可見,在缺乏價值交流衝擊下所達致的社會政策目(如果有的話),與其說是反映了甚麼「共識資本主義」,倒不如說反映了統治者的有限識見及其與利益團體的關係,還來得使人信服。

此外,在評估各個社會政策時,除了需要引用各種原則,例如公義、效益、自由、平等、人權……等之外,選擇哪項政策作為評估的對象,本身已涉及價值的考慮。

舉例來說,市場制度常被推崇,是因為它被認定為資源分配最有效率的機制。故此,在本地的公眾議程堙A我們鮮有聽過有人真的檢討我們是否對市場抱有過高期望。問題是,市場對誰最有效率?是對有購買能力的人?還是對窮人或無資訊人士?它又達致了哪種效率?是節省資本家金錢的效率或是保障工人有合理工資的效率?還是消除不平等的效率?對於這些問題的答案,是會大大影響我們對高舉市場運作的社會政策的評價。

以失業這問題為例,相信很多市民也知道,近年大批製造業工人失業或就業不足的原因,是港商把生產線遷移上大陸,寧願在當地聘用大量(估計超過三百萬人)的廉價勞工﹝實際上有不少剝削勞工和破壞環境的事件﹞,也不讓本地工人分享經濟發展的成果所造成的。

高舉「不干預市場效率運作」的大士可能認為,上述的的現象,只不過是在資本能自由流動下,資本家為減低生產成本(租金、工資)的理性行為,並不值得我們大驚小怪。但是,若我們從「分配公義」的原則出發,眼見我們的社會並不能有效保障每一個有工作能力的市民,均能享有平等的工作機會,則我們必不會對此坐視不理,並對有關的放任政策,嗤之以鼻。

倘若我們的社會缺乏一個合理的機制,令到上述有關價值問題的辯論,無法在開放的環境下達致社會會共識,則任何具有「漂亮包裝」的社會政策,無論是甚麼「積極不干預主義」或「共識(!)資本主義」也好,其特徵只有一個,就是「黑箱作業」,維護少數人的利益!這正好是我們社會的現況。當然,這已經是涉及資訊是否足夠、權力是否平等等的問題了,也超出了本文的討論範圍。

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