突破褔利的社會政策

蔡建誠
(本文原載《星島日報》,1995年9月20日)

重新界定社會政策


  社會福利常被人譏諷為「免費午餐」,究其原因,實與社會人士對「社會政策」的理解有很大的關係。提到社會政策,很多人都會把它等同是公營部門(政府)提供的社會福利服務,例如公共房屋、醫療服務、教育、社會保障等,把資源從社會上富裕階層(主要透過稅收),向低收入階層進行再分配。這種對社會政策的建構,令人以為凡社會福利不是「窮人的專利品」、就是「劫富濟貧」,不但對經濟成長構成負擔,還磨滅了低收入人士的工作精神,甚至鼓勵其對政府產生依賴。

  上述看法,可以從多個方面進行批評。舉例來說,它誇張了社會福利對個人工作意欲的負面影響;並無足夠證據顯示,凡增加社會福利支出,必會損害經濟繁榮等。

  對上述問題根本的化解之路,是重新檢視「社會政策」這概念的內涵。若我們不把「社會政策」的範圍縮窄於專為低收入階層提供的社會福利服務,反而把它看成是現存的一種原則,決定著社會上不同群體之間的利益分配;而又以「利益」界定「福利」,則現時一些政策,由於保障和促進富有人士的利益,亦應該被當作是社會政策的一種,而由這類政策向富有階層所提供的「福利」,亦理應與「窮人的福利」一般受到社會平等的關注。
 

富者的社會政策

  舉例來說,本地的稅收政策,就是一個保障富有人士利益、促進其福利的社會政策。正如鄧樹雄博士指出,本港稅制的主要目的,是用來支持公共開支需要,而並非促進社會公平而設。香港稅率除了一向偏低外,由於直接稅採用標準稅率,對高收入人士而言,稅制並無累進性,結果令到中產階級替富有階層承擔了大量稅款,九二年著名學者亞倫獲加教授訪港時就指出,假若當時香港最高收入百分之十的家庭,願意減少其入百分之三至五,公共福利的開支就可以倍數增長。其實,富裕階層可能是社會政策運作下的最大益者。

  因此,社會政策重點,並不單是政府每年的福利開支、財政司在預算案上是否「大灑金錢」等。這種看法,只會社會服務受助人產生「標籤」效果,認定他們是福利依賴者,對了解社會政策的本質是於事無補。社會政策也不必然是「劫富濟貧」,因為正如本地的稅收政策,它可以反過來,促進資源垂直向上分配。社會政策的本質,應是社會上不同群體為保障發展己身利益的策略,支配並塑造群體之間的權力、社會地位和財富的分配。

  所以,關注本地社會政策人士的首要目的,可能是需要運用各種價值,例如公義、效益、平等、自由、人權……等,去對所有社會政策所衍生分配後果,進行評估和批判。

社會政策下的不平等分配

  試多舉一個例子。一直以來本地的經濟政策,均極強調「不干預市場運作」為主要目標,卻忽略了市場均衡點所表示的資源分配,未必符合公義的原則。這是由於市場分配資源的準則,並不必然根據個人勞力、頁獻、需要等屬「分配公義」的相干因素,反而很多時是受到階級、性別、年齡等結構性因素響。以階級為例,八三至九一年時,勞動生產力平均增長率為百分之五點三,但全部行業的實質工資增長率,平均只有百分之一點六。勞方的所得與勞力投入脫勾,是由於本港資本家擁有絕大多數的市場力量,而工會並無法定集體談判權,在經濟成長時,往往無法爭取到合理工資。

但並不所有勞動者都是如斯處境的。一些專業團體能透過壟斷,令社會人士對其產生依賴,藉此極大化其利益。此外,不同階級的勞動者所獲取的職業福利,也是影響其所得的重要因素。高薪者往往享有不少附帶福利如公積金、房屋津貼、醫療保障、退休金等,與只能在低保障、高危險工作環境處打滾的低薪體力勞動者的福利,簡直不可相比。因此,高舉市場運作的經濟政策﹙其實也是社會政策的一種﹚,對市場「正常」運作時所產生的所得不平等分配,視若無睹。

總括來說,研究社會政策就等同研究:一,社會不同群體間福利的分配:及二、社會不平等的分配。社會政策無可避免地,必須引入價值的探討。
 
 

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