公務員制度改革對勞動力市場的影響

蔡建誠
﹝本文原載《公教報》, 1999年4月18日。本文由香港天主教勞工事務委員會發表﹞




政府高層近日推動的公營部門改革,以公務員制度改革及外判式私營化為主。公營部門改革並不是新鮮事物,在全球化的過程中,公營部門的效率常被指是整體國家經濟在國際上的競爭力的障礙。八十年代開始由英國、澳洲、紐西蘭等地執政黨帶頭推動的「新公共管理」的重點,便是一方面拋售國有企業,另方面把市場導向的管理和組織策略注入公共服務內。

近日的公務員制度改革,一項構思是以固定期限合約制聘用基本職級公務員,受聘至監督職級時,有「出色」表現者將以長期聘用條款受僱。整體策略是採用私營部門績效核薪與管理的標準,意圖激勵公務員積極進取,迅速切合市場的需求。

香港一直沒有設立工資政策,集體談判權不受法律承認。政府是香港最大的僱主,私人機構在幾乎毫無參考基礎的情況下,以公務員僱傭條件調整作為指標,因此公務員改革有可能帶動市場的攀比效應;在經濟低迷之際,一般僱員均缺乏討價還價能力,難以抗拒新的僱傭措施。
 

臨時性勞動契約普及化


或許很多婦女職工會說,基層公務員以合約制聘用後使公私部門的界線趨向模糊,合理化了她們在市場上的邊緣化處境。製造業的萎縮,加上需要兼顧家庭照顧工作,造成婦女要被迫接受臨時性的工種。最近理工大學的研究顯示,從事散工及合約工佔被訪的女工四成,大都缺乏職業福利及前景,失業的被訪者最近一份工作是短期工作的比例,較在職人士多出三成。

事實上,近年在市場上臨時性的工作成長迅速,僱主引進臨時性的僱用契約,減低僱用長期勞動力時所需付出的薪酬和附加福利,在低迷時就裁減臨時性勞工,使勞動力運用與輸入能更彈性地配合市場的週期性的波動,增進企業的獲利率,但卻使勞工承受就業不穩定和失業的高度風險。
 

個人化的工資政策

若干形式的薪酬與表現掛u 制度,已經被應用到很多白領僱員身上,會否隨著公務員改革進一步應用到私營機構的低層工人是值得留意的。從人力資源管理的角度看來,這種掛u 方式必須建基於清楚、公平、多樣和雙向表現許核制度上,並配合適當的培訓,才能有效激勵員工的動機。若行政階層的評審權力缺乏制衡,容易導致機構員工的精力浪費在鑽營、奉承和相互猜忌上,損害生產力。

這類制度其實是改變決定勞動條件的層次,由集體轉變成個人,以企業內員工的個別契約和紀律管束代替工作場所的集體談判或協商,工資在理解上也約化成反映個人表現的憑據。或許對整體薪資多年來飽受壓抑的低層勞工來說,最重要的還是僱主先把工資額提昇到一個足以養活家人的水平。
 

慎防強化年齡視

除了在遣散程序引進自願退休的安排外,政府的諮詢文件也建議容許個別部門首長可以為「配合整體的人事管理需要」時指令在職公務員提前退休。我們不希望此舉會使私營機構僱主以「年齡」作為分配機會和資源的準則。早前教育署以教職人員退休來騰空職位的做法已大受學界批評。事實上,西方國家已逐步把強制性退休制度修訂,甚至規定僱主為較年長員工提供平等的進修機會。在完全無考慮個人的工作意願和能的情況下,以年齡強制個人撤出職位是缺乏理據的,只不過本港很多人還認為較年長職工受到淘汰是正常的安排。

回歸後政府高層面對多重危機,最新的回應是把失誤歸咎只能按領導指令和章則辨事的基層公務員。純從經濟理性的角度看來公營部門改革像是無可異議。反過來說,造成今天的危機是因為公/私部門缺乏市場邏輯的思維,還是市場邏輯支配一切領域(如勞資關係、社會發展方向…)的必然後果?
 

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