擴闊稅基 對中下層市民雪上加霜

蔡建誠
(本文原載《香港經濟日報》, 2001-08-27。(編輯打標題為: 「徵消費稅 中下層雪上加霜」) )



由前任財政司司長指示成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」上週發表諮詢文件,指香港現時的稅基狹窄,提出多項新稅項建議方案,包括最具爭議的消費稅。委員會會用兩個月時間諮詢市民意見,在年底前向財政司司長提交最後報告。

在公共政策的課題內,稅制的問題越發受到關注,不單是因為稅收是政府收入的最大來源,更由於稅制涉及政府的經濟發展策略,對所得分配更有重大的影響。香港政府一直只重視財政穩定,對稅制與社會經濟發展的關係卻避而不談。九十年代民間團體和立法局多次要求政府檢討稅制,都遭到財政司神經質地拒絕。因此,是次公開諮詢理應提供一個機會,讓社會各界對香港稅制的問題本質進行開放的討論。


擴闊稅基不是稅制改革


不過,從一開始整個稅制研究就無打算替香港現時稅制的問題作較完整的實況分析。綜觀整份諮詢文件,是假設「擴闊稅基」等同為「稅務改革」,主要論﹝數﹞據是所委託顧問公司進行的一項研究顯示,與經合組織成員國的「平均數」比較,香港的稅基較其他發達地區「狹窄」,即徵收的稅項數目少而徵收範圍也小。

該項研究並沒有解釋為何把「平均數」﹝而不是更多或更少﹞這個單一標準﹝而不是多樣化的指標﹞等同是「基準」,更重要是也沒有就香港與這些國家的稅制發展過程相互比較,及交代類比時的背景條件是否恰當。

香港並無退休或失業的社會保險制度,也不向資產的增值徵稅 (Capital Gains Tax),股息和利息亦免稅,因此最有利於資本的累積,卻不利於中下階層的生活保障。另一方面,雖云「海外稅制的發展趨勢是減少對入息稅的依賴」,但經合組織成員國的利得稅水平、薪俸稅和個人入息稅的累進程度一直遠高於香港,但整體開支水平一般還在上升,需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於富裕階層的減稅或豁免措施,故此「越來越倚重消費稅」也應該從這個脈絡去理解。

事實上,在加拿大、英國、澳洲和不少歐洲國家,近年增加採用增值稅(Value Added Tax) 的現象在民間社會和學術界也引起極大的爭論,最主要是由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付這些稅項,導致資源向富裕階層再分配。因此在引入新稅項時,必須先對整個稅制的公平性向國民交代。香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化,較部份第三世界國家還要嚴重,而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用:直接稅採用標準稅率,間接稅多年以來一直高達總稅收的四成,稅制對普羅市民已經非常不公平﹝中產階級更為富裕階層承擔了大筆稅款﹞。簡單地把一般消費稅「移植」入本港的做法,是對香港中下層市民的雪上加霜。


財政穩定掩蓋稅制不公


在維持現時低稅制的大前提下,諮詢文件羅列了多項擴闊稅基的方法,包括調高薪俸稅稅率或削減免稅額、調高利得稅稅率或物業印花稅、引入資產收益稅、利息稅、股息稅、對來自外地的收入課稅、海陸離境稅、工資和社會保障稅、人頭稅、消費稅及流動電話稅及招牌稅,然後根據經合組織認為的課稅原則、委會員的職權範圍和基本法,引用了多條聲稱獲「國際公認」的「良好稅制設計準則」去衡量各個建議的方案,包括中立性、公平性、成效、效果、明確簡單、靈活性、國際競爭力、稅收的穩定性,最後得出差不多除了消費稅外其他方案「整體上」都不大可行的印象。

筆者不清楚政策評估是否可以採取一種「計點數」的「斷斤秤」方法,但明顯地,委員會評估各個方案的可行性時,對取捨各個「準則」的優次缺乏交代,有引導市民投其所好之嫌。舉例來說,公平性與稅收的穩定性是一對有潛在衝突的原則﹝極端例子如人頭稅的稅基最廣闊,但最缺乏起碼的縱向公平﹞;又例如過份強調「中立」的稅制將會嚴重削弱稅收在推動社會發展﹝如歐洲社會近年便興起倡議透過各項「環保稅」去減低工商業活動對自然資源的依賴和消耗及刺激對勞工的需求﹞方面的功能。

這些準則之間或準則與社會目標之間的兩難,恐怕只有透過對本土的實況作較通盤的檢視才能有滿意的解決。但這正正是是次檢討的盲點。香港現時有嚴重的經濟結構失衡、貧富懸殊和環境污染問題,公共政策的目標應當如何?稅制應該如何配合?現時稅制有哪些問題?哪些需優先處理?上述這些準則在當前的社會處境下哪些有更重要的地位?有否更淩駕性的指標存在?這些都是在是次稅制檢討的議程中被排拒﹝也因而被合理化﹞的問題。對這些問題採「存而不論」的態度,說穿了不過是政府要掩飾保守的理財哲學,難怪是次「檢討」不但範圍狹窄,對市民似乎也欠缺說服力。

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