延續不公平分配的強制性公積金制度


蔡建誠

﹝本文原載香港社會保障學會《滅貧季刊》,1998年9月號。本文由香港天主教勞工事務委員會發表﹞


由一九九一年至一九九七年香港綜援個案「年老」組別由五萬增至十一萬,增幅達百分之一百三十,為同期六十歲以上人口增幅的四倍。據香港社會保障學會估計,現時每四位六十歲以上年長者便有一位生活於貧窮線(中位住戶個人平均月入一半)以下,人數達二十三萬人(註一)。造成貧窮的主因,一方面是勞動力市場上的年齡歧視,導致年長者失業和工資偏低,造成經濟依賴(註二);另一方面是目前基層勞工缺乏退休保障,綜援制度的標籤作用又使年長者望而卻步(註三)。因此民間團體多年來不斷爭取政府設立退休保障制度,為年長者的合理生活水平作出承擔。

    政府現時推出強制性私營公積金(下稱強積金)作為退休保障制度的主要支柱,並多次聲稱不會再考慮其他方案。有關法例規定僱主必須為所有十八至六十四歲及受僱滿六十天的僱員安排加入強積金計劃,由僱主和僱員各按僱員入息百分之五供款交予私營管理公司作投資,僱員可於六十五歲退休時一筆過支取累積款項。

    撇開強積金計劃的結構性缺陷(註四)不談,該計劃最少有以下的重大缺點:
 

一、不能保障現時退休人士生活

    強制性公積金計劃的保障範圍局限於受僱人口,明顯地,對於現時八十萬名已退休的年長者來說,完全不能滿足其即時的退休保障需要。若年長者為香港付出重大貢獻,為今天社會的繁榮奠下基石,在退休時卻無法享受長年累月勞動的成果,只能生活於一個相對貧困的狀態,政府無疑視退休人士為「非公民」,並且嚴重破壞跨代之間應有的互惠契約,令香港的主流文化變得更加短視和功利。
 

二、不能保障現時僱員的退休生活

    以一個現時月入一萬零五百元(工資中位數)的僱員為例,就算連續供款三十五年(港人平均工齡),每月所得的保障金額只得現時物價三千一百五十六元,僅及工資中位數三成(註五)。換言之,月薪在中位工資以下的人士(全港一半的勞動人口)供滿三十五年後所拿的公積金將會比國際綜援金的水平還不如。而對於那些因為經濟結構轉型而開工不足或失業的僱員,其所得公積金額更會因不能連續供款而更為減少。民間團體過去經已多次指出,強積金不能為低入息人士提供足夠保障(註六);而就算是官方的文件也清楚顯示這點(註七)。因此強積金計劃直接導致為數一百六十萬的僱員在退休後陷入貧窮或半貧窮的狀態。
 

三、不能保障婦女的退休生活

    強積金對女性的退休保障尤其不足。該計劃不會保障沒有參與薪酬工作的人士,結果是把全港超過一百萬名家庭主婦排除於保障範圍外,將勞動狹義地界定為以薪酬支付的經濟活動,看不到巨量的家內隱形勞動,漠視了「照顧工作」的經濟貢獻,強化女性作為家庭內「經濟依賴者」的性別角色定型,導致家庭主婦就算在晚年時仍未能享有經濟自主的公民權利。

    即使對受僱婦女來說也不好過,主要原因是婦女的就業環境欠佳。首先,職位並非平等開放給不同性別,屬經理、行政級及專業人員的女性的比例,只及男性的一半,但從事非技術性工作的女性比例卻比男性比例多近二倍 (註八)。其次,同工不同酬現象十分普遍,女性平均只佔男性工資七成,在非技術工人當中更只佔五成,即約每月收入四千元,遑論維持家庭生活 (註九)。此外,由於社會服務不足和兩性分工觀念,很多女性被逼從事兼職以維持家庭中的照顧和家務負擔,帶來女性急劇貧窮化(註十)。現時若強積金計劃未能保障一般僱員的需要,那麼也同時意味著普遍工資為偏低的婦女將更難以受惠。
 

四、不能保障勞動力市場的邊緣群體

    強積金計劃不但未能保障現時退休人士、低收入僱員、家庭主婦以至一般受僱婦女的生活,也同時剝奪了一些位於勞動力市場邊緣的群體的退休保障權利,包括長期病患者、傷殘人士和弱智人士等。這些人士往往因為社會環境造成的活動限制(如社區支援服務不足、就業歧視、城市建築設計等)而導致工作機會缺乏和收入嚴重偏低,強積金計劃未能提供適切的保障因而變得毫無意義。

    政府的強制性私營公積金計劃不能為現時退休人士提供即時的退休保障,也無法為大部份的市民提供足夠的退休保障。由於這項計劃與薪酬水平掛勾,愈高地位的僱員便愈能夠把退休前在資源分配上的優勢延續到退休之後,相反,在勞動力市場的弱勢群體並未能從此計劃中受惠,最後很可能又要轉向綜援金求助。正如其他社會政策一樣,我們必須關注強積金制度對不同群體造成的資源分配後果。計劃表面上論功行賞,按照個人的工作表現、報酬和成就來分配,實際上是無視現實上低收入者的「收入」本身已帶有財富不均的性質,延續和強化了以階級、性別等作為資源分配的準則,加深了貧者愈貧、富者愈富的現象;保障了保險及金融業的利潤和市場,卻無法為草根階層保證退休後最起碼合理的生活水平。這明顯是有違社會公義的。
 

註:

一、 香港社會保障學會,滅貧季刊,第四期,一九九八年六月。
二、 政府統計處人口普查資料顯示,年齡六十歲以上人士的中位工資,只及全港工資中位數的一半。社區組織協會於九七年十月至十二月期間訪問了三十九名居住於秀茂坪及慈雲山區的在職年長者,發現超過七成被訪者每天工作超過九小時,但近五成的被訪者收入低於四千元,另外受訪者的其他法定福利亦遭僱主剝削,見明報九八年四月四日。此外,根據港英政府教育統籌科於九六年發表的就業年齡歧視諮詢文件顯示,年長僱員加薪褔度和晉陞機會一般較少,但被解僱的機會卻較年輕者為高,而單在招聘廣告上便發現有一成半空缺設有年齡限制。
三、 1996年人口抽查統計分析顯示超過十萬貧窮年長者沒有申請綜援,見註一。
四、 見本期滅貧季刊其他文章。
五、 假設1.每年扣除通脹和行政費後實質回報率為1%;2.通脹率和工資增幅互相抵銷;3.預期壽命為79歲,於65歲時按月提取款項,14年內通脹與投資回報互相抵銷。以下列公式計算儲款連投資得益:「(累積+供款)*(1+實質回報率)=某年公積金」供款35年後共530169元,即每月530169/12/14=3155.77元。若實質回報率改為2%,收入為工資中位數的僱員供款30年才能每月享有工資中位數三成的退休金額,但就算供款35年也未能享有工資中位數的四成,即未達到國際公約的最低標準。
六、 例如可參考香港社會保障學會於一九九七年初時發表的數據,及香港政策透視,對香港政府建議設立「強制性私營公積金」的意見,一九九五年三月。
七、 香港政府,強制性私營公積金制度顧問報告,一九九五年;香港政府,「全港推行的退休保障制度」諮詢文件,一九九二年。
八、 參考香港政府統計處,綜合住戶統計調查按季統計報告:一九九八年一月至三月;及明報,一九九八年七月二十二日。
九、 香港社會保障學會,滅貧季刊,第三期,一九九八年三月。
十、 從91年至97 年,香港女性每周工作在20小時以下的人數增長1倍。見註九。



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