世貿與就業:香港建造業的例子

蔡建誠
( 2005年6月2日)




香港政府於1997年6月,在事前並無進行任何公開諮詢的情況下,簽署《世界貿易組織政府採購協定》﹝下稱《世貿採購協定》﹞。根據這項協定,所有決策局、政府部門以至包括機場管理局、房屋委員會、房屋署、醫院管埋局、九廣鐵路及地下鐵路的公共機構,對所有貨品及某些服務的採購,若合約的價值超過某個限額,都會受到《世貿採購協定》的規管。換言之,政府和公共機構在進行採購時,其他《世貿採購協定》成員國的供應商所獲得的待遇,不能「低於」本地的供應商所獲得的待遇,即符合世貿所謂「國民待遇」的原則。



《世貿採購協定》範圍廣闊

在建造服務來說,該價值約等於五千萬港元的建造工程合約。據政府效率促進組2002年的資料顯示,政府基本工程及基建保養的合約價值平均達一億四千七百萬及四千八百萬港元,可見《世貿採購協定》的涵蓋性。除了香港外,現時加拿大、歐盟十五個國家、冰島、以色列、日本、南韓、荷蘭(阿魯巴)、挪威、新加坡、瑞士、列支敦斯登和美國也有加入該協定。在大部份國家裡,公共機構的建造服務採購,有關合約的門檻價值也大約是五千萬港元,不過以色列的是八千五百萬港元,日本及南韓則是一億五千萬港元。

香港建造業近年的失業問題十分嚴重,業內失業率一直高達全港整體失業率的兩倍以上。香港的建築地盤一直以聘請散工為主,工人缺乏基本的職業保障;政府近年收縮公共房屋的政策,更對香港建造業工人的失業和開工不足問題雪上加霜。另一個社會上較少人留意到的問題,是建築工程採用預製組件對本地就業的影響。

本港建造業近年流行採用預製組件,即把部分工程的半製成品或組件預先製造,然後才搬運至最後應用的地方安裝。建造業檢討委員會曾指預製技術是高效率的建築方法,認為可有效減少物流管理、工程監督、環境污染和物料浪費的問題,但必須以工廠生產模式才能取得規模經濟效益。這意味著採用預製組件會影響對建造業的人力需求,因為本地建築地盤有可能會被預製工場取代成為工人的主要僱用場地,但這些工場卻不一定設於香港,而地盤對技工的需求亦會因此大幅減少。



大幅減少本地就業機會

根據經濟發展及勞工局2002年的資料,房委會的建築工程中的預製組件大部份在內地預製而成,以混凝土用量計算約相等於建築工程中兩成的工作;於公共工務建設採用的預製組件當中,亦約有高達75%在香港境外製造。政府承認根據地盤作業的估計,公營房屋工程採用的外牆、牆版間隔、灶台、洗滌盆、鐵閘和套裝木門的進口預製組件,於1999年時價值高達21億元,當年就最少做成二千二百多個技工職位流失。勞工團體估計造成的影響更遠超此數。

過往不少勞工團體一直要求政府增加公共開支,加快基建和解決市民住屋需要,增加建造業工人的就業機會;更要求政府以優先促進本地工人就業為招標原則,包括在工程建造合約中,訂明預製組件的工序應全部或有一定比例在香港進行及組件在本港進行測試。

但是香港政府認為如果這樣做,便會違反《世貿採購協定》訂明採購機關在揀選產品或服務供應商時,不得採取當地含量、技術許可、投資要求、反向貿易等鼓勵當地發展的手段的規定,對國際貿易造成障礙,甚至有可能因此受到各國的貿易制裁。換言之,就算政府投資基建和興建公屋,認為由於《世貿採購協定》的限制,不會在工程合約條款中規定承建商必須採用本地供應商的預製組件,大幅減少所能創造的就業機會。



鎖緊「投資的去管制化」

經濟發展及勞工局在較早時回應立法會人力事務委員會的質詢時指,由於內地的成本遠低於香港,預製組件在內地製造符合「成本效益」。而如果香港退出《世貿採購協定》,便會影響「國際智囊組織」對香港的評級,損害香港的形象,使外國撤回對香港的承諾,令本港的供應商在外國的採購市場中受到歧視。至於把合約分拆、使合約價低於門檻限額的做法,則更是「逃避和違反國際義務」的行為,可能受到「報復性貿易制裁」。結論是香港政府維持現行政策「最符合香港的利益」。

香港政府似乎不知道其他國家在門檻金額以下的採購活動,也有保留若干的國民優先政策的例子,例如美國雖然是該協定的簽署國,但美國的聯邦採購法仍然規定,在門檻金額以下的採購項目,必須購買美國國內供應商的產品。

有人形容香港一直是一個市場全方位開放的城市,因此世界貿易組織及有關的協定對香港的影響不大。姑且先勿論這對香港的描述是否符合事實,但上述例子清楚說明,世貿部分協定的本質是把「投資的去管制化」鎖緊,把由不民主政府所作出的政策,變成﹝像是﹞無法逆轉的既成事實,意圖消除民間要求政府平衡公共利益與貿易考慮的聲音、嚴重威脅本土自主。






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