削減公共開支 政府火上加油

蔡建誠

(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-21。﹝原名:公共開支大減 社會矛盾加深))





儘管並非所有的社會政策均能促進社會福祉,但無可疑問地,社會服務的發展─以至社會發展本身─很大程度上依賴公共資源的適當投入,因此公共開支關乎民生。任何削減公共開支的計劃,在實施前都應該經過深入的分析,特別是對普羅市民生活質素的影響,這樣才符合社會公義的要求。

繼早前傳出新任財政司司長,在當前政府的三千多億元財政儲備﹝遠超1998年提出的一年政府開支水平的下限﹞的情況下,仍會在下月宣佈的財政預算案內,為解決財政赤字而減少社會服務後,本星期一又再傳出財爺會採納財金界建議,把公營部門相對體積由目前佔本地生產總值的23%,大幅拉低至20%,在中期甚至壓低至18%,即回復到九十年代中的水平。若削減3%,即意味著政府每年削減近400億元的開支。


開支不應武斷設限


公營部門相對體積是香港政府除了在進行中期預測時採取的幾項財政預算準則以外,與開支增長有關的最重要指標。香港政府雖一直強調小政府,但前財政司夏鼎基在1981/82年預算案辯論中曾指「明確地界定公營部門相對體積的最高極限」是「機械化的方式」,他關注更多的是公共開支與本地生產總值的相對增長,而不是某個武斷的限額。香港現時的有關比例雖達23%(最新修訂數字為21.7%),但仍遠低一般經合組織國家的30%-50%的水平。

公營部門相對體積的概念雖然看似簡單,但其實涉及不少具爭論性的地方。有關數字經常被人當作是公營部門「排擠」私營部門的「證據」,但在操作計算上卻包括政府向私人部門購買的貨物和勞務價值,亦包括一般不計算在本地生產總值內的公共移轉支付﹝例如老人綜援、提供予企業和個人的貸款等﹞;而營運基金和房屋委員會由於是以自負盈虧或自給自足的方式運作,把它們的開支全數計算在內也是值得商榷的做法。


應記取阿根廷動亂教訓


由於公營部門多屬勞動密集行業,公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數,多高於本地生產總值的平減物價指數,所以除非公共開支與本地總產值有相若的累積增長率,否則難保公營部門相對體積不會增大的印象;在經濟不景氣期間,各國政府採取擴大內需的積極財政政策,也會使此比例增大。去年度本港的政府開支被大力壓抑﹝預算實質增長只有2.5%﹞,公營部門相對體積仍然上升,主因顯然是經濟萎縮,而不是某些論者所指的「社會保障開支失控」。

雖然本港商界常指公營部門的比例若超過20%時便會擠掉私營部門的投資,但香港政府發行公債的準則一向十分嚴格,在制度上亦減少了發鈔融通赤字的機會,導致此說法通常所假設的「擠出效應」(crowding-out effect) 可能性甚微。而且亦有理論指出在經濟困難時期政府的反循環支出能藉著改善企業的營利前景﹝如政府所投資的社會基礎設施、增加市民消費力的所得保障政策等﹞帶動私人投資。若在貧富懸殊嚴重、社會經濟信心動搖之時大幅削減公共開支,會進一步挫傷社會的有效需求,加劇經濟衰退的深度,造成更大的惡性循環。阿根廷在國際貨幣基金會的壓力下在區域經濟不景氣時緊縮財政,終釀成嚴重的社會動亂的教訓應引以為鑑。可惜一般論者不理會香港具體的社會經濟狀況,便簡單地以一個百分比為理據。


社會 vs 經濟政策之二元對立


或者,所謂關注「公營部門」過大,其實投射出來的是某種對社會政策的建構。這種想像把社會政策的範圍縮窄為一些專為窮人而設的福利服務,以為就是從富人的口袋裡拿取金錢,替經濟成長帶來負擔,因此必須引進預算規範(budget discipline)。姑勿論政府意圖把公共開支壓縮回金融風暴前的水平,是否意味著對房地產帶動經濟的發展模式的緬懷,但社會政策從屬於經濟發展,也反映政府一方面過份高估市場經濟對解決貧窮問題和帶來社會發展的能力 (歷年人口普查顯示香港的所得分配在經濟高峰期時尚且不斷惡化 ),忽略同時存在的經濟政策﹝如欠缺垂直公平的稅制、不合理的工資政策和縱容房地產壟斷等﹞對貧富懸殊的塑造和社會民生的影響,另一方面低估社會服務﹝如教育、醫護、公營房屋、勞工、環保等﹞ 對促進個人以至社會經濟發展的積極貢獻。


中下層將成受害者


只可惜在這種講求開支控制和預算平衡卻又不重視社會發展的理財哲學下,缺乏政治權力的中下階層─而不是賺取高薪厚祿的公共機構高層行政人員和在置業貸款計劃中直接受惠的地產商人─恐怕將成為最大的受害對象。兩年前的削減綜援金額,以女性為主的單親家庭成為泡沫經濟崩潰、道德恐慌下的代罪羔羊;去年房屋開支預算大減三成,更令弱勢社群互相面對著更激烈的住屋資源競爭。現時就有建議謂為了大幅減少開支,政府至少要加快服務外判的步伐,根據過往的經驗這無形中製造更多缺乏職業保障的邊緣勞工。社會開支若成大幅收縮的項目,恐怕只會對香港現時的社會矛盾火上加油。






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