市區重建,誰的重建?

蔡建誠
(本文原載《星島日報》,1997年1月6日)
 
近日傳媒又再報導有關市區重建的事件。 事緣政府宣佈引用收回官地條例協助土地發展公司收回旺角七街、灣仔太源街和油麻地雲南里等市區重建地區產業權。然而,從幾乎無日無之由土發、房屋協會、財團或私人發展商所進行的舊樓/區重建計劃的數量看來,是次事件其實只是冰山一角。

舊區重建集中於市區婺為破舊和環境惡劣的地區,區內的樓宇多屬戰前後舊樓。八十年代以前的本地市區重建計劃,無論是由房協或私人發展商所推行的,規模都是較小的。踏入八十年代,由於經濟結構轉型和中上收入人士增加,優質市區商業樓宇和住宅的需求大幅上升,財團便希望在高漲的市區房地產市場興建更多樓宇。又由於除了政府是最大的地主外,幾個大財團漸漸控制了香港可供發展的大部份土地,兩者的壟斷性定價(加上海內外投機者的抄賣)令市區地價和房地產價格不斷被推高,政府和財團成為最大的受益者。因為這些原因,政府便鼓勵私人發展商重新發展舊區,並透過八七年根據法例成立、以自負營虧方式運作的土地發展公司引入財團資本,為資本家尋覓有升值潛力的舊區,必要時配以「尚方寶劍」----收回官地條例----的行駛,「有效率」地執行促進「整體利益」的都會計劃「神聖任務」。
 

市區重建製造各種問題

在此種大規模重建計劃進行的同時,也是舊區原居民惡夢的開始。小業主們或許還可以與土發/房協/私人發展商有限度的討價還價,但租客卻往往只能被動的接受各種補償方案。這些方案又往往有太多使人不滿意的地方,例如安置單位內外的設施貧乏和規限過多、單位離原區太遠(甚至到了新市鎮)、(「特惠」)現金津貼太少無法負擔私人樓宇的昂貴租金等,這些不足幾乎已變為公認的常識。

當然,單由私人發展商進行的市區重建是不會為租客提供任何安置的。租客只能獲得有限的法定賠償(並需要和單位內所有房東和租戶攤分),繼續在原區另覓廉價床位/寓所,惜這類宿位又因重建致供應減少、需求增加而租金大增,也難保他/她們不會面對下一次重建的壓力,成為一個被踼來踼去的「人球」。 或者這些被踢走的租客被迫因而搬離原區,令其生活方式和社區關係一樣大受影響。那些居住於偕建單位(例如天台、閣樓和梯間等)的人士,更由於缺乏合法資格,往往得不到任何補償。

想想住在舊區的各種租客很多時都是社會上最貧窮和最缺乏自我保護能力的人,他們竟在重建過程中失去住屋、原有的生活方式和尊嚴,這樣的慘事發生在官方號稱能改善市民(誰?)生活質素的都會計劃中豈不是一個大笑話。為中上階級提供美倫美奐的優質樓宇和居住環境,但卻任由低收入人士忍受生活水平的停留甚至倒退,這樣的「士紳化」(gentrification)所引致的住屋轉移不知算不算是種制度性歧視?

在此種情況下,原居民進行抗爭是十分自然的事。他們過去往往組織起來,向土發/房協/私人發展商爭取較合理的安置和/或賠償。社區組織者的介入,加上傳媒(偶然間)的廣泛報導,又的確曾給予當局和發展商一定的壓力,迫使其改變各項補償條件。為了吸納反對的聲音,土發更於九三年決定資助一些志願機構的專業社工隊向受影響居民提供各種個案工作服務,例如解釋重建程序、轉介、心理輔導、解決家庭糾紛、向土發反映居民的不滿等,從工作隊的目標評估看來亦取得一定的成效。

居民被界定為被動客體

然而,在居民的需要逐漸被知識進一步再界定的同時,市區重建計劃由上而下的不平等權力關係卻越發得不到輿論的應有關注。「市區重建」的「問題」和「解決方法」,竟慢慢地被建構為等同於「(妥善的)賠償和安置」,各類價值選擇(如:為誰重建?誰決定重建後的社區內涵?應如何保護環境?)竟被壓縮為對有關所謂「公眾利益」的單一化論述的絕對崇拜。原來從一開始,受影響的居民在全個城市規劃/都會計劃/市區重建中的身份,均被定性成是有待被馴服(勸服、制服、征服)的客體他者,其獨特性可以在「公眾利益」的名義下被淹沒和犧牲!

無論是土地發展公司條例或是城市規劃條例,均沒有清楚界定「公眾利益」一詞語,若在實踐上有關市區重建的組織又是由非民主方式產生(例如規劃委員會和土地發展公司), 便有無盡的空間讓權力/資本集團以「正當理由」去剝削舊區居民和環境。過去幾十年香港政府便是以此堂皇籍口運用「適當」暴力去清拆木屋,以便空出大量市區土地讓資本家進行工商業發展,並透過新市鎮公共房屋計劃遷移大量廉價勞動人口,及令荒蕪的土地得以升值。 自八十年代開始的市區重建計劃進行至今,「公眾利益」的迷思也不斷地被試圖掩蓋著政府和財團的官商勾結、而舊區居民非但完全被剝奪了參與重建計劃的權利,其生活質素(例如居住、就業機會和鄰舍關係)又往往下降這個事實。

從這個角度觀之,社區組織者在重建計劃的(較後階段)介入,往往眼見重建計劃已經被拍板,在無法改變現實的情況下,只能被動的與居民一起處理被硬生生製造出來的賠償和安置問題,被迫扮演一個補鑊者的角色,無奈地協助再生產市區重建的強勢邏輯。而一些完全摒棄集體行動的(被官方認可的)個案工作手法,更可能無意間合理化了不平等的權力關係,並把政治經濟問題還原為個人適應問題。
 

建立公義的重建原則

目前市區重建的最大得益者,往往是政府和財團,但各種社會成本卻集中在舊區原居民身上, 如此的利益/成本分配,並不符合公義的原則。 我們極度需耍一些道德指引,讓整個市區重建得以在民間社會的公共空間受到理性的檢視,並藉此抗衡目前的經濟霸權(包括增長主義、擴張意識等)及糾正將人和環境貶為被支配物的不道德「發展」觀。

黎安國博士曾提到,合符公義的土地使用,必須令到每一個受影響的市民,有最大參與制定有關發展大計的權利和機會;他們理應可以在選擇維持原本的生活方式之餘,也能享有因房屋、社區服務設施等的改善帶來的福利,並活在一個自然生態得到保護的環境堙C 以此原則反省觀照,目前的市區重建起碼需要進行以下的根本性改革:

一、 必須確認舊區居民有發展計劃的決定權。 市區重建的最終問責對象,必須是舊區居民, 而不是任何的資本。所以,居民的意願、需要和各種生活習慣,是任何重建計劃的最重要考慮。 因而從一開始,當局就應設立各種法定途徑, 讓居民直接參與(輔以知識、資訊、技巧、財政上等協助)與計劃有關的各種決策、執行和評估事宜。目前由各法定機構和發展商所聘請的規劃人員,往往鮮有實地調查居民的需要,只以各種專業技術部署重建細則。 此種「工具理性」的作風,除了成為一種為權力/資本集團服務的意識形態外,並不能為舊區居民謀取應有的福利。

二、當然,若任何改革不涉及政經結構的改變,「參與」只會淪為空泛的口號,甚至成為增加制度認受性的工具。政府和公共組織進行體制上的民主改革、從速檢討土地、房屋和規劃政策等, 還是常常有效的老生常談。
 
 
 

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