「結構赤字」,混淆視聽

蔡建誠
(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-26。(編輯打標題為: 「化解財赤 不要再喊「狼來了」) )





庫務局今天﹝2002/2/21﹞下午公佈政府財赤問題報告,指在多項收入萎縮、開支上漲的情況下,政府面臨嚴重的結構性赤字問題,不排除加稅或大幅削減開支。

結構性赤字是指無論經濟如何興衰,經營帳收入仍無法完全支付經營帳開支。根據政府最新的模擬概算顯示,本年度可能出現500億元的經營赤字。一般來說財政收入下降在經濟衰退期間是正常現象,特別是佔經營收入主要來源的各項直接稅、投資收入和印花稅等,對經濟景氣依賴甚大,因此政府必須把帳面赤字與經周期性調整的數字相互區分,不應把兩者混為一談,否則只是偷換概念,混淆視聽,但政府的報告卻以不到十分之一篇幅談及「結構性還是周期性問題」,亦無提供此一重要數據,證明結構性赤字的存在及其規模,卻多番強調財赤問題快將耗掉三千七百億元﹝為1998/99年提出的一年政府開支下限的1.8倍﹞的財政儲備。


政策錯失 轉嫁市民


政府在論及香港所謂的結構性赤字問題時,經常有意無意間淡化政府的財政策略對收入結構影響的責任。在泡沫經濟崩潰前,與先進國家比較,政府的收入頗大部份來自非稅項收入﹝1997/98年此類收入是稅收的80%,但經合組織國家的只佔16%﹞。這些收入大部份來自賣地及累積財政盈餘的投資收益,反映以地產帶動經濟的發展模式及土地政策與財政收入的關係。

1986/87年度前財政司彭勵治提出中期預算,其中一項預算準則是要求經營帳盈餘不少於非經常開支的一半,以規限(非)經常開支。但由於政府當時單靠賣地收入累積的財政儲備及其投資利息已能負擔大部政府支出,自1993/94起差不多每年都有大幅度的稅項寬減措施,導致經常收入越發減少,在1995/96年起便索性抽起此項準則。又例如1998/99預算案理應對1997年尾發生的東亞金融風暴對香港的可能影響作出審慎防範,但當時財政司司長曾蔭權仍提出調低薪俸稅的最高邊際稅率、遺產稅、利得稅、股票交易印花稅等,根據當時的估計,單是這幾項調整便使計至2001/02年度的政府收入共減少達820億元。

上述這些稅項寬減一方面反映香港政府有利資本累積的政策,另一方面使香港本身已極低的直接稅率變得更低﹝現時薪俸稅最高邊際稅率為17%、標準稅率15%, 利得稅為16%; 1998年時普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率平均分別達50.2%和35.4%﹞。


製造藉口 削減社福


這種財政策略不但導致香港的稅收政策對改善所得分配的意義越來越小﹝1996年經濟高峰期時全港最高及最低收入的一成住戶佔香港整體收入分別是41.8%及1.1%﹞,更是在經濟衰退以外導致香港現時經營赤字問題越來越嚴重的最重要原因。簡言之,香港現時所謂的「結構性赤字」﹝若有的話﹞是製造香港住屋和社會發展問題的高地價政策及加劇貧富懸殊的稅收政策的必然後果。

或許,所謂結構性赤字也好,周期性赤字也好,都是為一向不重視社會公平和所得分配、只強調財政穩定的香港政府,替其削減開支、加費和開徵收入穩定的間接稅項目製造合法藉口而已。兩星期前在國際金融界極具影響力的國際貨幣基金會便公開表示對本港的財赤問題極度「憂慮」,故建議政府提高教育及醫療服務的收費、加速私營化、削減公務員開支和實施「闊稅基」的消費稅,與迫使「第三世界」國家、南韓、泰國、阿根廷推行「結構再調整」、加深這些國家經濟衰退深度的貸款條件差不多同一處方。立法會秘書處最近有關海外司法管轄區累積或維持財政儲備的做法的研究報告顯示,香港不是負債國,更是少數擁有龐大儲備、且以極審慎保守的財政指引規限儲備水平的地區。但香港政府在社經政策上是新自由主義的信徒,看來這次實施更約束性的預算政策終於出師有名。跨國企業應該可以放心,香港仍是最容易賺錢的地方。

可惜國際資本最愛環保標準和勞動保障越低越少的地區,在地的民眾卻要承擔公共財政緊縮政策的苦果:在此經濟難關時刻,提高社會服務收費,普羅市民負擔加重;服務外判投標制度價低者得,員工飽受剝削;公營部門及社會服務機構低層員工大幅減薪,大企業趁勢再壓人工,社會消費力進一步削弱,經濟更難復甦;開徵一般消費稅,貧富懸殊、社會安定勢必惡化。不重視社會發展和體制檢討的公共理財哲學,在非常時期恐怕只會愈弄愈糟。






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