社會經濟政策研究所








香港青年就業問題與就業政策

Youth Employment and Employment Policy

in Hong Kong










研究員:蔡建誠 Researcher:

Franklen Kin-shing Choi



二零零一年二月February 2001




「香港青年就業問題與就業政策」是社會經濟政策研究所首項研究計劃,目的在於探討現時香港青年就業的狀況,分析造成年青人就業困難的原因,並且提出香港青年就業應有的政策規劃原則和措施。我們希望透過是項研究計劃,促使當局和社會人士檢討現行青年就業措施,使這些措施能滿足所有年青人職志發展的需要。

社會經濟政策研究所於去年成立,是一所獨立的研究機構,主要宗旨是透過各項活動,促進社會人士的交流,推動香港邁向一個更為公平、民主和平等的社會。這些活動和工作包括進行和發表有關香港社會政策和經濟政策的深入研究、推介海外進步的政策研究報告、舉辦公開研討會、建立網上公共政策論壇等。我們會繼續努力,期望對香港的未來發展作出一分力。




社會經濟政策研究所主席趙永佳博士

二零零一年二月








鳴謝


﹝排名不分先後﹞

所有被訪者

香港社會服務聯會職業輔導社

香港青年協會荃灣青年綜合服務中心

香港特別行政區政府統計處

香港傷殘青年協會

香港職工會聯盟再培訓中心(油麻地總校、元朗及大埔分校)

荃灣明愛社區中心

循道衛理楊震社會服務處油尖區外展社會工作隊

方約恒先生

李志輝先生

卲家臻先生

施安娜女士

陳志遠先生

鄧燕娥女士


















目錄



i
鳴謝 ii
目錄 iii
撮要 iv
Executive Summary ix
第一章:導論 1
第二章:香港的年青人與勞動力市場 5
第三章:香港的就業困難年青人 25
第四章:香港政府現行青年就業措施 36
第五章:青年就業政策─一個跨國比較的觀點 50
第六章:總結及建議 74
附錄一 86
附錄二 87
參考書目 90










第一章:導論

研究背景

  1. 對生活於資本主義社會的大部份人來說,無法就業意味著失去經濟獨立和社會權力的起碼條件。香港的青年失業問題隨著一九九七年年底的金融風暴爆發後嚴重惡化,對很多有需要進入勞動力市場就業的年青人來說,失業或只能找到低階職位的經驗是導致貧窮和負面的自我評價的重要原因。雖然近月青年失業率似乎略為減少,但仍高踞雙位數字,最近便有調查指忽略青年人的失業問題的後果,是會造成不輕的社會代價1香港政府有責任檢討現行的青年就業措施是否能滿足年青人的願望和需要。


研究目的

  1. 本研究由社會及經濟政策研究所進行,主題在於理解香港青年就業的狀況及其原因,並提出香港青年就業的政策規劃原則和行動策略。本研究之具體目的,在於探討下列之問題:




分析架構

  1. 「青年」普遍被視為處於由兒童期到成年期之間的過渡階段。對大部份年青人來說,其中一項必需要經歷的重要轉變,是由學校到就業的生活環境的重大轉換。一些心理學研究便指出,年青人對工作的價值觀和態度、自尊、自我評價和心理困擾等個人因素,對其適應工作生活以至日後的就業前景有著重要的影響﹝Mortimer,1994﹞。

  1. 個人心理素質和動力縱或對部份年青人的就業機會有一定的影響,但過份強調這些「影響」青年就業問題的個人因素,往往對較為宏觀的社會結構,例如階級的社會環境、勞動力市場的切割等,是如何模塑個體的生涯機會卻常視而不見(Thomas, 1989)。事實上,年青人為其未來的職業生涯作出選擇同時─縱使這些選擇往往是受到他者例如老師、家長和朋輩所影響下而作出的 ─轉變中的社會經濟環境很大程度上制約了其選擇的範圍、內容與方向(Coles, 1995)。最明顯的例子,是在以經濟發展為主導的情勢下,能否有機會獲得高等教育機構所頒授的文憑資格便很大程度上決定了年青人將來在就業市場的位置。換言之,我們必須同時關注各種社會設計和安排,如何影響著就業經驗的不平等分配,促進所有年青人的職志得到充分的發展。

  1. 為了疏解強調個人心理因素和強調社會結構兩種觀點來看待青年就業問題時的潛在矛盾,一個可行方式是視年青人的職志發展,是受到年青人在處於地位轉變過程中時,社會上有限的機會結構(structure of opportunities)與年青人對此有限機會之現實的理解、所採取的抉擇和回應方式所不斷塑造和重塑的(Giddens,1991)這種觀點的優點是既能幫助我們保留個體在社會既存結構中的「能動性」,亦不至於忽略社會所提供給年青人的環境是個怎樣的社會脈絡,對年青人作出「選擇」時的制約、以至對年青人的職業成就和自我實踐的重大影響﹝夏林清,1993)。故此,我們根據這個觀點作為資料收集和分析架構,據此理解年青人從離開教育體系到進入勞動市場的過程和其後的經驗,以及年青人對此過程的知覺與回應,並藉此尋找就業政策在面對青年就業問題的適切介入點。根據上述的討論,此分析架構可參考附圖顯示。


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就業服務措施

與政策法令

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年青人 就業失業

您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 學校﹝教育﹞ (職志抉擇) ﹝勞動市場﹞



研究方法

  1. 為了解答上述的研究問題,本研究採取多元方法來收集資料,包括資料再分析、個案訪問和文獻回顧。




預期研究成果

  1. 本研究的預期研究成果是:








第二章:香港的年青人與勞動力市場

  1. 本文的目的是透過對統計處《綜合住戶調查》作出資料再分析,並回顧其他調查報告結果,嘗試勾劃出九十年代香港年青人與勞動市場的關係之一般狀況,及分析在一九九六年至一九九九年間香港年青人的就業狀況。

  1. 聯合國及國際勞工組織對「青年」的標準界定,是介乎「包括由十五歲至二十四歲」的年齡群。不過,不少研究指出不同年齡的年青人的就業經驗往往有顯著的差異。由於官方資料的限制,我們無法按每歲年齡去仔細分析年青人的就業狀況。下文將沿用統計處的分類方法,將「青年」粗略地分為「十五至十九歲」和「二十至二十四歲」兩個年齡組群,並於適當地方與「成年」(定義為「二十五歲及以上」)的就業狀況參考比較。



九十年代年青人與勞動市場

勞動人口參與率

  1. 不同性別和年齡組別的年青人的勞動人口參與率,在整個九十年代均有下降的趨勢。十五至十九歲的男性和女性的勞動人口參與率,分別由一九九一年的29.8%26.1%下降至一九九九年的20.3%16.7%。而二十至二十四歲的男性和女性的勞動人口參與率,亦由一九九一年的86.0%83.4%分別下降至一九九九年的76.6%76.2% (表一)。年青人的勞動人口參與率減少,主要是由於在各個年齡和性別組別的年青人口中,接受正規教育的年青人的比例上升的緣故 (表二)。這一方面反映教育事業(包括專上教育)在九十年代的急劇膨脹,另一方面,亦意味者文憑資格越發成為社會分工之中職位分配的重要準則。

  1. 十五歲至十九歲的女性是學生的比例較男性的略高,造成在此年齡組別中女性的勞動參與率比男性的較低。在二十至二十四歲這個年齡組別中,女性的勞動人口參與率較男性低,則主要原因是由於部份女性被歸類為全職的料理家務者,因此被排除於勞動人口的計算外。

表一、按性別及年組別劃分的勞動人口參與率

性別/年齡組別 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
15-19 29.8% 29.3% 28.5% 27.9% 23.9% 22.5% 22.2% 21.3% 20.1% 20.3%
20-24 86.0% 84.5% 82.5% 81.1% 80.2% 79.2% 78.6% 78.0% 77.9% 76.6%
所有年齡合計 79.1% 78.8% 78.1% 78.1% 77.2% 76.6% 76.0% 75.7% 75.5% 75.2%
15-19 26.1% 25.7% 22.2% 20.2% 19.3% 18.7% 18.7% 17.0% 18.3% 16.7%
20-24 83.4% 81.6% 82.5% 79.1% 77.7% 77.2% 77.6% 76.6% 76.0% 76.2%
所有年齡合計 46.8% 47.8% 46.3% 46.5% 46.9% 47.6% 47.8% 48.0% 48.5% 49.2%

資料來源:《香港統計年刊》,各期。

表二、學生佔青年人口的比率

性別/年齡組別 1991 1996
15-19 63.5% 69.7%
20-24 12.8% 18.3%
15-19 70.0% 75.3%
20-24 9.6% 16.2%

資料來源:《一九九一年人口統計》及《一九九六年中期人口統計》

表二 () 學生佔青年人口的比率

性別/年齡組別 1996 1999
15-19 75.8% 77.2%
20-24 19.5% 20.8%
15-19 79.2% 80.9%
20-24 16.2% 17.8%

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。


失業率

  1. 在九十年代初期,十五至十九歲的年青人的失業率,徘徊於六至八個百分點之間,但在九五年開始已衝破個位數字,達12.7%,隨後回落至九七年的10.2%,其後,此年齡組別的失業率急升至九八年20.5%,再升至去年的26.9% (表三)。以絕對數字看來,十五至十九歲的年青人口的失業率,在九十年代中後期似乎才有驚人的變化。不過,綜觀整個九十年代,此年齡組別的失業率,其實維持在整體失業率的四倍以上,從這方面看來,香港年青人的失業問題,甚至比起其他先進國家來得更為嚴重2

表三、按年組別劃分的失業率

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
15-19 6.2% 8.1% 6.6% 8.1% 8.5% 12.7% 12.5% 10.2% 20.5% 26.9%
20-29 1.8% 2.3% 2.7% 2.7% 2.5% 4.0% 3.6% 2.8% 5.7% 10.1%
所有年齡合計 1.3% 1.8% 2.0% 2.0% 1.9% 3.2% 2.8% 2.2% 4.7% 6.2%

資料來源:《香港統計年刊》,各期。


青年就業人口的行業分佈

  1. 青年就業人口的行業分布,以較廣的行業分類分析,由八十年代中期至九十年代,大致上與成年人就業人口的分布相近;而與成年就業人口的行業分佈的差異,在二十與二十四歲的年齡組別之中,又較十五至十九歲的組別為少。

  1. 在八十年代中期,單單由製造業提供的基層職位便吸納了大量的青年就業人口,例如於一九八六年,在十五至十九歲的年青人之中,從事製造業的男性比例高達40.8%而從事製造業的女性比例更高達45.5%隨著本港經濟結構轉型,製造業作為年青人就業機會的主要提供者的地位,便逐漸由其他服務性行業所取代。

  1. 到了九十年代,在十五至十九歲的年青人之中,男性主要從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業、製造業和社區、社會及個人服務業,共佔該年齡組別男性就業人口的七成。以一九九六年為例,從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業的,佔該年齡組別男性就業人口34.4%比較成年男性的相應比例高出11.7%,但前者從事金融、保險、地產及商用服務業的比例只有7.8%,比成年男性的相應比例少5.5% (表四)

  1. 十五至十九歲的女性方面,在九十年代初期主要從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業、製造業和社區、社會及個人服務業,近年則主要從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業和社會及個人服務業,共佔該年齡組別女性就業人口的超過六成。在一九九六年,從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業的,佔該年齡組別的女性就業人口38.1%比成年女性的相應比例超出11.1% (表四),但前者從事製造業的比例只有13.4%比成年女性的相應比例少5.5%

  1. 比較十五至十九歲與二十至二十四歲的行業分佈,前者相對於後者較多從事批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業,在一九九六年,從事此行業的十五至十九歲男性和女性,分別佔有關年齡/性別組別就業人口的34.4%38.1%,這可能與此類行業的機構(快餐店集團或時裝店舖)以低成本方式大量僱用年輕人擔任服務人員有關;而二十至二十四歲的年青人,則相對地較多從事金融、保險、地產及商用服務業,在一九九六年,在這年齡組別從事此類行業的男性和女性分別佔有關年齡/性別組別就業人口的14.6%18.1%可能是由於此類行業的職位的文憑資格要求較高,而二十至二十四歲的年青人曾受專上教育程度的比例較多,獲僱主聘用的機會較大的緣故。

  1. 不過,行業分佈的差異在同一年齡組別的兩性之間,反而比在不同年齡組別的年青人之間略大。舉例來說,在一九九六年,在不同年齡組別的青年就業人口當中,男性均相對地較多從事建造業(在十五至十九歲的組別中,較女性多出7.9%),而女性則相對地較多從事社區、社會及個人服務業(在十五至十九歲的組別中,較男性多出8.5%)。社會對兩性「特質」的界定,似乎仍然某程度上限制著年青人的行業選擇範圍。

  1. 由於年青人與成年人的就業人口行業分佈大致上相近,而且,與成年人比較,年青人從事的行業,其就業人數多是在九十年代以來有快速增長的服務性行業,因此,近年香港年青人的就業問題,似乎需要在行業之間的結構性轉移以外尋找解釋。






表四、按性別、年齡及行業劃分的就業人數

1986 1991 1996
15-19 20-24 25 及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
製造業 40.8% 34.3% 29.7% 26.0% 27.2% 26.4% 17.3% 16.9% 19.6%
建造業 6.0% 8.2% 9.7% 8.2% 7.6% 10.9% 9.9% 11.3% 12.4%
批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業 25.9% 21.2% 23.8% 30.2% 22.5% 21.0% 34.4% 25.5% 22.7%
運輸、倉庫及通訊業 5.0% 8.8% 11.7% 8.8% 11.8% 13.5% 10.6% 12.5% 14.2%
金融、保險、地產及商用服務業 3.4% 7.8% 6.1% 7.7% 12.5% 10.0% 7.8% 14.6% 13.3%
社區、社會及個人服務業 13.8% 17.0% 15.7% 16.5% 16.7% 15.5% 17.4% 17.6% 15.7%
其他 5.1% 2.7% 3.3% 2.6% 1.7% 2.6% 2.6% 1.6% 1.9%
100%= 79717 238820 1331151 67410 174036 1444920 48629 166243 1618433

資料來源:《一九八六年中期中口統計》、《一九九一年人口統計》及《一九九六年中期人口統計》






表四()、按性別、年齡及行業劃分的就業人數

1986 1991 1996
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
製造業 45.5% 41.5% 44.5% 23.5% 24.4% 33.2% 13.4% 15.0% 18.9%
建造業 0.7% 1.0% 1.1% 1.0% 1.1% 1.1% 2.0% 1.7% 1.7%
批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業 28.9% 21.3% 19.2% 34.7% 26.9% 22.8% 38.1% 26.8% 27.0%
運輸、倉庫及通訊業 3.1% 4.7% 2.5% 5.5% 7.0% 3.7% 7.4% 8.9% 5.7%
金融、保險、地產及商用服務業 5.4% 10.6% 5.7% 12.5% 17.4% 9.9% 11.7% 18.1% 13.0%
社區、社會及個人服務業 13.4% 19.5% 24.5% 21.6% 22.5% 27.9% 25.9% 28.9% 32.7%
其他 2.9% 1.4% 2.4% 1.3% 0.8% 1.5% 1.5% 0.6% 1.0%
100%= 65607 219847 708131 51077 169469 808191 37409 164639 1008345

資料來源:《一九八六年中期人口統計》、《一九九一年人口統計》及《一九九六年中期人口統計》

青年就業人口的職業分佈

  1. 與行業分佈差異比較,十五至十九歲的青年就業人口與成年人就業人口之間的職業分佈差異顯著地高,而此種差異在二十至二十四歲的年齡組別中則較少。

  1. 男性方面,十五至十九歲的就業男性的主要職業為服務工作及商店銷售人員、工藝及有關人員和非技術工人,約佔該組別就業人口七成以上。舉例來說,在一九九六年,從事服務工作及商店銷售人員的,佔十五至十九歲的男性就業人口的29.7%比成年男性的相應比例多17.0%,但職業為經理及行政級人員、專業人員或輔助專業人員的,只佔該年齡組別男性的5.2%比成年男性相應比例少28.4% (表五)

  1. 女性方面,十五至十九歲的女性主要職業為文員或服務就業及商店銷售人員,亦佔該年齡組別的女性就業人口七成以上。在一九九六年,從事文員或服務就業及商店銷售人員的,分別佔該年齡組別的女性就業人口46.7%29.8%比成年女性的相應比例分別多20.8%17.3%但從事經理及行政級人員和專業人員,和非技術工人的比例,卻分別只有0.5%8.3%,比成年女性的相應比例分別少12.3%17.9% (表五)

  1. 比較十五至十九歲與二十至二十四歲的職業分佈,後者相對於前者較多從事社會地位較高的職位,在一九九六年,從事經理及行政級人員、專業人員及輔助專業人員的二十至二十四歲男性和女性,分別佔有關年齡/性別組別就業人口的22.9%22.4%比較十五至十九歲男性和女性的相應比例分別多17.7%11.7%。這可能是由於此類職位的文憑資格要求較高,而二十至二十四歲的年青人曾受專上教育程度的比例較多,獲僱主聘用的機會較大的緣故。

  1. 職業分佈的差異在同一年齡組別的兩性之間,與不同年齡組別的年青人之間同樣地顯著。例如在一九九六年,在十五至十九歲年齡組別中,就業男性相對地最多從事的職級為工藝及有關人員和非技術工人(比女性多34.7%)估計是由於這個類別包括此年齡組別的男性較多從事的職業如跟車送貨、速遞和學師等,而女性則相對地最多從事的職級是文員(比男性32.8%)估計是由於這個類別包括此年齡組別的女性較多從事的職業如見習員等有關。

  1. 明顯地,年青人在離校的過程之初,便要面對著一個某程度上性別分隔的職業市場;而拿不到文憑資格的,不少的職業選擇範圍只能局限於低階的職位,這些職位無論在工資、工作時間和其他工作條件﹝例如晉升和培訓機會﹞方面都較為差劣。從這個角度看來,性別、年齡和社會階級仍是形成九十年代香港年青人在勞動市場上差異的處境和經驗的重要構成因素。

表五、按性別、年齡及職業劃分的就業人數

1991 1996
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
經理及行政級人員 0.5% 2.6% 13.4% 0.3% 2.6% 17.2%
專業人員 0.1% 2.9% 4.4% 0.1% 5.2% 5.6%
輔助專業人員 4.7% 14.6% 9.4% 4.8% 15.1% 10.8%
文員 11.6% 14.7% 7.1% 13.9% 18.3% 7.3%
服務工作及商店銷售人員 27.5% 20.0% 12.3% 29.7% 21.6% 12.7%
工藝及有關人員 29.2% 22.5% 20.3% 26.4% 19.9% 17.4%
機台及機器操作員及裝配員 6.3% 10.6% 14.7% 3.9% 6.2% 12.3%
非技術工人 18.0% 11.0% 17.2% 18.8% 10.3% 15.7%
其他 2.0% 1.1% 1.2% 2.0% 0.9% 0.9%
100%= 67410 174036 1444920 48629 166243 1618433


1991 1996
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
經理及行政級人員 0.2% 1.4% 5.9% 0.5% 1.7% 8.3%
專業人員 0.1% 2.2% 3.3% 0.0% 3.9% 4.5%
輔助專業人員 9.0% 14.4% 10.7% 10.2% 16.8% 13.5%
文員 45.8% 49.6% 23.3% 46.7% 48.1% 25.8%
服務工作及商店銷售人員 30.2% 16.6% 10.5% 29.8% 15.9% 12.5%
工藝及有關人員 2.7% 2.6% 5.0% 2.3% 1.6% 4.1%
機台及機器操作員及裝配員 6.5% 5.9% 14.5% 1.1% 1.0% 4.6%
非技術工人 4.9% 7.0% 25.9% 8.3% 10.7% 26.2%
其他 0.7% 0.3% 0.8% 1.2% 0.3% 0.5%
100%= 51077 169469 808191 374090 164639 1008345

資料來源:《一九九一年人口統計》及《一九九六年中期人口統計》

近年香港年青人的就業情況

就業貧窮情況嚴重

  1. 一九九六至一九九九年間,年青人的就業貧窮情況有持續惡化的趨勢,而年齡較少的組別所面對的問題就更為嚴重。在十五至十九歲這個組別中,就業收入少於全港中位工資(在過去四年間均為一萬元)一半的男性,由一九九六年的23.5%下降至一九九七年的16.5%,然後回升至一九九八年的16.8%,再激增至九九年的27.6%即每十個人便有接近三人處於就業貧窮的狀況。與成年男性的情況比較,此年齡組別的男性青年的就業貧窮情況,在一九九六年是前者的六倍,增至一九九九年前者的八倍,人數方面則由一九九六年時的九千七百人,減至一九九九年的八千九百人 (表六)

  1. 女性方面,十五至十九歲的就業女性的貧窮比率,則由一九九六年的19.2%,微降至一九九七年的18.3%然後回升至一九九八年的19.1 %,再激增至九九年的33.3%即每十個人每有三人處於就業貧窮的狀況,人數則由一九九六年的六千三百人,增至一九九九年的八千七百人。在一九九六至一九九八年,成年女性的就業貧窮情況,均較十五歲至十九歲的女性為嚴重,但兩者的差距在此期間卻逐漸收窄,在一九九九年後者的就業貧窮情況更超越前者接近十個百分點 (表六)

表六、按性別、年齡及每月就業收入劃分的就業人數

1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
3000元以下 6.8% 2.0% 0.7% 4.5% 1.3% 0.6% 6.3% 2.2% 0.8% 9.6% 3.2% 1.1%
4000元以下 11.6% 3.1% 1.7% 7.6% 2.1% 1.2% 9.4% 3.4% 1.5% 16.7% 4.7% 2.1%
5000元以下 23.5% 5.5% 3.5% 16.5% 3.7% 2.4% 16.8% 4.8% 2.7% 27.6% 7.7% 3.4%
6000元以下 43.3% 11.1% 6.9% 32.7% 7.5% 4.8% 31.8% 8.3% 5.1% 44.6% 13.1% 6.3%
7000元以下 63.4% 23.3% 12.3% 54.2% 16.7% 8.9% 54.0% 16.5% 9.1% 65.0% 23.6% 10.9%
8000元以下 78.9% 39.9% 19.1% 72.8% 31.5% 14.5% 72.7% 29.6% 14.5% 79.9% 38.4% 16.3%
9000元以下 88.9% 59.1% 30.0% 86.9% 50.7% 23.7% 84.7% 47.4% 22.8% 88.5% 54.8% 24.5%
10000元以下 92.3% 69.1% 38.1% 92.1% 62.3% 31.6% 90.1% 58.7% 30.3% 93.5% 65.2% 30.8%
10000元及以上 7.7% 30.9% 61.9% 7.9% 37.7% 68.4% 9.9% 41.3% 69.7% 6.5% 34.8% 69.2%
100%= (千人) 41.3 162.9 1624.6 41.9 168.7 1705.6 35.2 160.0 1739.9 32.3 150.3 1763.7

表六()、按性別、年齡及每月就業收入劃分的就業人數

1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
3000元以下 7.0% 2.5% 4.4% 5.8% 2.0% 4.0% 7.9% 2.5% 3.9% 14.6% 3.1% 4.7%
4000元以下 13.1% 11.5% 17.5% 12.5% 11.2% 16.5% 14.8% 13.5% 16.3% 24.1% 17.1% 17.6%
5000元以下 19.2% 13.1% 23.9% 18.3% 12.8% 22.0% 19.1% 15.3% 21.6% 33.3% 19.3% 22.8%
6000元以下 37.2% 18.1% 31.0% 32.2% 15.7% 28.3% 31.6% 18.4% 27.4% 50.2% 23.6% 28.5%
7000元以下 61.9% 29.8% 38.4% 55.3% 24.2% 35.3% 54.6% 25.9% 34.0% 70.9% 33.5% 35.3%
8000元以下 80.5% 45.5% 45.3% 75.6% 38.6% 41.6% 73.7% 38.7% 40.0% 84.3% 46.7% 41.2%
9000元以下 91.2% 62.7% 54.5% 88.1% 56.4% 49.6% 86.8% 54.2% 47.4% 91.6% 61.5% 48.4%
10000元以下 94.8% 72.0% 59.6% 92.3% 67.2% 56.0% 91.1% 65.0% 53.6% 94.6% 70.7% 53.5%
10000元及以上 5.2% 28.0% 40.4% 7.7% 32.8% 44.0% 8.9% 35.0% 46.4% 5.4% 29.3% 46.5%
100%= (千人) 32.8 165.5 980.6 31.1 172.5 1025.0 30.4 171.1 1064.3 26.1 169.8 1117.2

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

  1. 以就業收入中位數分析,十五歲至十九歲的男性每月就業收入中位數,由一九九六年的六千元,上升至一九九七年的六千五百元,然後於一九九九年再降回六千元 (表七)。不過,十五至十九歲的就業男性相對於成年男性的中位工資的比率,實際上由一九九六年的55%下降至九九年的50%就算只以十五歲至十九歲男性最多從事的幾項職業(即服務就業及商店銷售人員、工藝及有關人員,和非技術工人)計算,該項比率在此期間亦分別下降8%2% (表八)

  1. 女性方面,十五歲至十九歲的就業女性的每月就業收入中位數,由一九九六年的六千元,下降至一九九九年的五千八百元 (表七);相對於成年女性的中位工資比率,亦由一九九六年的75%,下降至一九九九年的64%;以該年齡組別女性最常從事的職業(文員和商店銷售人員)計算,該項比率在此期間則分別下降了8%13% (表八)




表七、按性別、年齡及主業所屬職業劃分的每月就業收入中位數

1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
經理及行政級人員,專業人員,及輔助專業人員 7000 10000 20000 7000 11000 20000 7300 12000 22000 6600 10000 20000
文員 6500 8000 10000 6800 8000 10000 7000 8500 11000 6000 8000 11000
服務工作及商店銷售人員 6000 8400 10000 7000 9000 10500 7000 9000 11000 6000 8000 11500
工藝及有關人員,機台及機器操作員及裝配員,及非技術工人 5600 7500 9000 6000 8000 10000 6000 8000 10000 6000 8000 10000
合計 6000 8000 11000 6500 8500 12000 6500 9000 12000 6000 8000 12000


1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
經理及行政級人員,專業人員,及輔助專業人員 8000 10500 18600 8000 12000 20000 8500 12000 20000 6400 11000 20000
文員 6500 8000 9500 6500 8000 10000 6800 8500 10000 6000 8000 10000
服務工作及商店銷售人員 6000 7500 7000 6500 8000 8000 6200 8000 8000 5500 7000 7500
工藝及有關人員,機台及機器操作員及裝配員,及非技術工人 3800 3800 4100 3900 3900 4500 3900 3900 4500 3900 3900 4000
合計 6000 8000 8000 6500 8000 9000 6500 8500 9000 5800 8000 9000

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

表八、按性別、年齡及主業所屬職業劃分的青年每月就業收入 (相對於成年人每月就業收入)的比率

1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 15-19 20-24 15-19 20-24 15-19 20-24
經理及行政級人員,專業人員,及輔助專業人員 0.35 0.50 0.35 0.55 0.33 0.55 0.33 0.50
文員 0.65 0.80 0.68 0.80 0.64 0.77 0.55 0.73
服務工作及商店銷售人員 0.60 0.84 0.67 0.86 0.64 0.82 0.52 0.70
工藝及有關人員,機台及機器操作員及裝配員,及非技術工人 0.62 0.83 0.60 0.80 0.60 0.80 0.60 0.80
合計 0.55 0.73 0.54 0.71 0.54 0.75 0.50 0.67


1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 15-19 20-24 15-19 20-24 15-19 20-24
經理及行政級人員,專業人員,及輔助專業人員 0.43 0.56 0.40 0.60 0.43 0.60 0.32 0.55
文員 0.68 0.84 0.65 0.80 0.68 0.85 0.60 0.80
服務工作及商店銷售人員 0.86 1.07 0.81 1.00 0.78 1.00 0.73 0.93
工藝及有關人員,機台及機器操作員及裝配員,及非技術工人 0.93 0.93 0.87 0.87 0.87 0.87 0.98 0.98
合計 0.75 1.00 0.72 0.89 0.72 0.94 0.64 0.89

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

  1. 部份社會人士或許認為,年青人對工資的要求太高,是造成年青人在市場上的競爭劣勢的主因。近年香港年青人相對於成年人的就業收入,有持續下降的趨勢,但年青人失業問題卻嚴重惡化,任何透過壓抑年青人的工資去解決青年失業問題的策略,其效用實在成疑,恐怕只會加劇惡化年青人在勞動力市場上的邊緣化處境。


失業問題嚴重惡化

  1. 香港的年青人的失業問題,近年嚴重惡化,在一九九六年全港約有二萬七千六百名年青人失業,佔年青人勞動人口6.4%然後於一九九七年時稍為回落至二萬一千九百人或5.0%及後於一九九八年時急升至四萬五千五百人,該年青年失業人數增長率達107.8%至一九九九年失業的年青人數目更達五萬七千三百人,佔年青人勞動人口13.1% (表九)。同一時期,成年人的失業率亦由一九九六年時的2.2%或五萬八千五百人升至一九九九年的5.3%或十五萬九千八百人。

  1. 不同年齡和性別的年青人的失業率,有顯著的差異。十五至十九歲的年齡組別的失業問題,比起二十至二十四歲組別的失業問題更為嚴重,在男性方面,在一九九六至一九九九年間,兩個年齡組別的失業率差距在過去幾年間維持兩倍以上,在女性方面,此項差距更維持在三倍以上。

  1. 在十五至十九歲的年青人中,男性的失業人數由一九九六年的六千人,增加一九九九年的一萬二千四百人,增幅高達106.7%失業率亦由12.7%激增至27.7%,即每十個人之中,便有接近三人失業。在同一年齡組別中,女性的失業人數則由一九九六年的四千六百人增加至一九九九年的九千二百人,增幅亦高達100%,失業率則由12.3%激增至26.1%,亦是每十個人之中,接近三人失業,情況同樣非常嚴重 (表九)

  1. 與十五至十九歲的年齡組別比較,在二十至二十四歲的年齡組別中,兩性之間失業率的差異似乎較為顯著,反映在年齡較輕的組別中,年齡因素比起性別因素對年青人的失業問題有更大的影響。在二十至二十四歲的年齡組別中,男性的失業率由一九九六年的6.0%或一萬零四百人,增至一九九九年的12.4%或二萬一千二百人;女性的失業率則由九六年的3.8%或六千六百人,增至九九年7.9%或一萬四千五百人。

  1. 二十至二十四歲組別的女性失業率,似乎較同年齡組別的男性顯著為低。其中一個原因,是可能與近年一些傳統上以聘請男性員工為主或較多的行業(前者如建造業,後者如運輸、倉庫及通訊業)和以聘請男性員工為主的職業(如工藝及有關人員)的新增職位空缺數目大量減少有關。

  1. 另一個原因,是可能由於在此組別中,有相當部份的失業女性,被官方界定為屬「料理家務者」的非從事經濟活動人士,因此被撇除於失業人口的計算內。假設「料理家務者」實際上全是失業人士,並重新計算勞動人口數目和失業率,則會發現兩性之間失業率的先前差異不單消失,青年女性甚至比青年男性有更高的失業率(表十)。可惜,目前有限的官方資料實在無法讓我們考證究竟被界定為「料理家務者」的青年女性,當中會有多少會因社會支援的改善(如託兒服務的擴展)而能投入勞動力市場工作,亦即有多少實際上是隱性的失業人士。

表九、按性別及年齡劃分的失業人數

性別/

年齡組別

1996 1997 1998 1999
人數

(千人)

比率 人數

(千人)

比率 人數

(千人)

比率 人數

(千人)

比率
15-19 6.0 12.7% 4.4 9.5% 9.1 20.5% 12.4 27.7%
20-24 10.4 6.0% 8.2 4.6% 17.0 9.6% 21.2 12.4%
25 及以上 41.6 2.5% 33.1 1.9% 78.8 4.3% 115.8 6.2%
15-19 4.6 12.3% 3.9 11.1% 7.8 20.4% 9.2 26.1%
20-24 6.6 3.8% 5.5 3.1% 11.5 6.3% 14.5 7.9%
25 及以上 16.9 1.7% 16.2 1.6% 33.4 3.0% 44.0 3.8%
合計 15-19 10.6 12.5% 8.2 10.1% 16.9 20.5% 21.5 26.9%
20-24 17.0 4.9% 13.7 3.9% 28.6 8.0% 35.8 10.1%
15-24 27.6 6.4% 21.9 5.0% 45.5 10.3% 57.3 13.1%
25及以上 58.5 2.2% 49.3 1.8% 112.2 3.8% 159.8 5.3%

比率為在某一特定的性別/年齡組別的失業率‧資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

表十、按性別劃分的二十至二十四歲人士的失業率 (將料理家務者歸入勞動人口後重新計算)

性別 1996 1997 1998 1999
新失業率 新失業率 新失業率 新失業率
6.0% 4.6% 9.6% 12.4%
9.1% 8.5% 11.0% 12.1%

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

  1. 除了失業率外,另外一個與失業問題有關的重要指標便是持續失業期間。在十五至十九歲的年齡組別中,長期失業(持續失業期間六個月或以)者佔男性失業人士的比率,由一九九六年的11.7%微降至一九九七年的11.4%,然後回升至一九九八年的12.1%,再大幅增加至一九九九年的21.8%在同一年齡組別的失業女性方面,長期失業者的比率則由一九九六年的13.0%,減至一九九七年的7.7%,然後回升至一九九八年的11.5%再大幅增加至一九九九年的25.0%。換言之,一九九九年在這個年齡組別中,每五名男性失業者,便有一位是長期失業人士;而每四名女性失業者,更有一位便是長期失業者 (表十一)

  1. 在二十至二十四歲的年齡組別的失業男性和女性,長期失業者的比例的變化趨勢與年紀較輕的組別的相若,而近年這個年齡組別的年青人的長期失業情況已與年齡較輕組別的接近。不過,與成年失業人士的相應比率比較,年青人的長期失業問題似乎沒那麼嚴重。這可能有以下原因。第一,是長期失業的情況集中在較少部份的年青人身上,我們估計在學歷程度愈低(如中三後離校)或年齡愈輕等年青人組群身上,這種情況較易發生。

  1. 第二個可能是年青人的就業問題更多表現在就業不穩定方面。表十二顯示在一九九九年正在就業並於過去十二個月曾在香港轉工的人士數目。在所有十五至十九歲的男性就業人士當中,19.2%經轉工;而在同一年齡組別內的女性就業人士中,則有14.6%經轉工。兩者的比例均分別較整體男性和女性就業人口的相應比例顯著地高。

  1. 事實上,轉換工作除了是由於年青人探索自我興趣外,恐怕更多是對缺乏自我實踐和發展機會的有限職業結構所採取的回應方式而已。表十三顯示在十五至十九歲曾工作的失業年青人當中,三成半是由於對工作不滿而離開職位,比較成年人的相應比例高出三倍。但是,若我們留意此年齡組別的年青人所從事的職位的工作條件,似乎亦可以理解此現象。根據一項調查顯示,年青人成功找尋到的工作職業主要為見習員、速遞員、售貨員、跟車送貨和學師等,往往缺乏工作滿足感,共同特點包括﹝1﹞、工作時間長;﹝2﹞、缺乏職業保障;﹝3﹞、較少提及職業安全;4﹞、工資偏低;﹝5﹞、缺乏參與決定的機會及﹝6﹞、粗重而重覆化的工作要求。故此,被訪者往往只能以工作轉換和流動作為一種抗拒性的防衛行動﹝荃灣區議會及香港青年協會,1997﹞。

表十一、在特定性別/年齡組別的長期失業人士﹝失業達六個月或以上﹞佔失業人口的比率

1996 1997 1998 1999
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
6個月及以上 11.7% 10.6% 23.1% 11.4% 8.5% 21.8% 12.1% 11.8% 21.4% 21.8% 21.2% 31.7%
15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上 15-19 20-24 25及以上
6個月及以上 13.0% 9.1% 21.9% 7.7% 7.3% 19.8% 11.5% 11.3% 23.1% 25.0% 22.1% 35.0%

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

表十二、在特定年齡/性別組別內轉工人士佔就業人口的比率,一九九九年

15-19 19.2%
20-29 17.9%
所有年齡合計 12.8%
15-19 14.6%
20-29 10.3%
所有年齡合計 8.2%

資料來源:政府統計處《專題報告書二十五號》

表十三、

按年齡及離職方式劃分的曾工作的失業人數,一九九九年

15-19 20-24 25及以上
離職方式
遭解僱或遣散 56.8% 65.9% 81.5%
對工作不滿 37.3% 26.4% 12.2%
其他 5.9% 7.6% 6.3%
100%= 11800 27600 154200

資料來源:根據政府統計處按綜合住戶統計調查提供的數據計算。

  1. 正如以上所述,與成年人比較,年青人的失業問題遠為嚴重,而十五至十九歲這個組別的失業問題,又較二十至二十四歲的更為惡劣。圖一顯示近年香港年青人的失業率趨勢,與成年人失業率的趨勢似乎有所關連,而一個主要的分別是年青人的失業率變化的波動幅度遠較成年人為大。這可能表示年青人的失業問題,與社會總體對勞工的需求,其實不無關係。一方面是由於大量剛從學校畢業、急著找薪酬工作的年青人面臨的失業問題,是發生在市場上的職位空缺嚴重萎縮、企業凍結招聘的時期;其次恐怕是由於在就業機會稀少時,求職者之間發生激烈的競爭,強化社會上既存的文憑主義,而僱主則運用在勞動市場上更大的相對優勢,收緊篩選應徵者的標準,歧視較缺乏正式文憑資格和工作經驗的年青人。所以亦難怪失業問題不成比例地困擾著年齡較輕的年青人,若在這種情況下將責任單單歸於諸如「年青人欠缺工作動機」之類的刻板印象,恐怕有欠公允。若要解決青年失業問題,似乎還需要針對多方面之客觀因素,包括特別是企業的招聘政策以至社會總體開放出來的就業機會。








圖一、按年齡及性別劃分的失業率

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小結:經濟復甦,年青人就業問題便可解決?

  1. 一種主流的觀點認為,由於年青人缺乏市場職位所需的技能,因此造成年青人失業,因此,解決青年就業問題的最有效方法,是設法提昇年青人的技能水平。這種說法有以下的假設:一、現時市場上的職位空缺數目,足夠讓大部份青年失業者入職;二、這些職位所需的技能水平,均是年青人所缺乏的;三、這些職位所需的技能水平皆是合理的。只就第一點來說,統計數據卻顯示,近年市場上的職位空缺數目均遠遠落後於失業人口的數目。以一九九九年第四季為例,市場上的職位空缺總數只有二萬五千餘個,但同期單是十五至十九歲的青年失業人數便有二萬四千一百人,整體失業人數更高達二十一萬九千六百人,是市場職位空缺率的十倍 (表十四)。縱使年青人擁有學習技能的志向,亦要面對著與大量具有技術與經驗的成年人的激烈競爭;而競爭的一個結果,是導致入職的要求被進一步扯高,形成一個惡性循環。因此,雖然我們難以否認在當前的現實上,提昇個人的職業技能,恐怕是改善個人的職業生涯的主要方法,但單純以為年青人本身的不足,是造成自己失業的原因的說法,實在未免過份低估了社會整體開放年青人的就業機會,對年青人失業問題的重大影響。



表十四、按主要職業組別劃分的職位空缺數目─公務員除外

1996第四季 1997第四季 1998第四季 1999第四季
經理及行政人員 1260 2.4% 779 1.7% 237 1.3% 375 1.5%
專業人員 3290 6.2% 3140 7.0% 1294 6.8% 2343 9.3%
輔助專業人員 9221 17.5% 10592 23.7% 6838 36.1% 9322 36.9%
文員 11182 21.2% 7121 16.0% 2515 13.3% 3872 15.3%
服務工作及商店銷售人員 12581 23.9% 9081 20.4% 3256 17.2% 4277 16.9%
工藝及有關人員 4072 7.7% 3483 7.8% 897 4.7% 888 3.5%
機台及機器操作員及裝配員 3504 6.6% 3049 6.8% 1279 6.8% 1317 5.2%
非技術人員 7628 14.5% 7356 16.5% 2626 13.9% 2887 11.4%
總計 52738 100.0% 44601 100.0% 18942 100.0% 25281 100.0%

資料來源:政府統計處《就業、空缺及薪金總額按季統計報告》,各期。

  1. 香港的年青人失業問題在東亞金融風暴爆發後嚴重惡化,十五至十九歲的青年失業率由九七年的10.2%,激增至 九九年的26.9%。在經濟衰退時期,大批私營企業相繼倒閉,其他亦紛紛採取裁員、減少招聘和其他緊縮人手的方式來壓低成本。十五至十九歲的新加入勞動人口的年青人,大部份是剛離校生,他們在經濟衰退時期,不單需要面對著市場職位空缺數目的大幅減少,更要面對著與大量具有經驗與技術的成年求職者和那些持有較高學歷文憑的年青人的激烈競爭。那些能夠僥倖入職的,亦往往要忍受著更少的工資收入和更惡劣的就業環境。

  1. 但是經濟復甦並不代表便能解決年青人所有的就業問題。經濟復甦或許能增加部份年青人的受聘機會,但在就業與失業這對簡單的二元對立的觀念之間,其實存在著複雜多樣的就業經驗,而這些就業經驗更是不均等地向勞動市場中的不同群體分配。正如在金融風暴爆發前、本港經濟強勁發展的時期,每五個十五至十九歲的就業年青人便有一個屬於貧窮工人,而在年青人當中,年齡、性別和學歷等因素更是構成橫向或縱向職業分隔的基礎。何況所謂「新經濟」的出現可能只表示勞動力市場內的區隔越發涇渭分明。在這種二元發展的經濟結構中,少數的高薪行政和專業人員繼續在社會權力和資源分配過程中佔有最大利益,而年青人則恐怕與大部份基層勞工一樣,在鼓吹「新企管」的論述環境下被迫競逐職業保障和前景每況愈下的低階職位。




第三章:香港的就業困難年青人

  1. 本章的目的透個個案訪問的方法,探討年青人在離校到工作的過渡階段中的就業經驗,來瞭解部份年青人在勞動力市場上陷於不利處境的原因,與他/她們對身處環境的理解。

  1. 在研究期間,我們成功訪問了十五名年青人,並在被訪者同意的情況下,才以錄音來記錄訪問內容。我們主要以以下兩種方法來指引被訪者的選取。首先,我們根據第一章的統計資料再分析的結果,認定幾類年青人,包括年齡較輕(例如二十歲以下)或學歷程度較低(例如中五畢業和中三後離校)的年青人作為訪問對象。第二,有見於官方統計資料本身的結構性限制,我們參考了一些青年工作者的意見,認定一批處於高就業困難風險的年青人作為訪問對象。

  1. 下文將報告這些個案訪問的結果。為了分析和討論上的方便,我們根據造成被訪者陷於勞動力市場上不利處境的因素,粗略地將被訪者分為幾類,並於適當地方與有關的文獻資料比較,使讀者對被訪者所置身的處境能有一較為深入的暸解。


中五畢業學生

  1. 我們一共訪問了八位中五畢業的年青人。其中四位在訪問時正處於失業狀態。對這批失業的被訪者來說,他/她們深深經驗到在香港的失業問題持續的時期,必須要與其他具有較佳文憑資格、職業技能或工作經驗的求職者競爭有限的職位空缺,構成這批離校準備進入勞動力市場發展的年青人的入職障礙。


個案一:阿傑今年十九歲,去年重考中五畢業後他找不到工作,到父親在新界的屠房裏幫手,負責記錄豬車情況和跟車,開工時間由每日夜晚十時直落到第二日上午十時,而且可以整月無休,阿傑覺得太辛苦,做了半年後離職。後來他應徵過多份工作,例如文員和物業管理等,但都無法入職。他這樣形容他最初的想法:「我考左兩年會考,夾埋都有五科合格,無理由去見的倉務員呀咁擔擔抬抬咁既工,的無前景既工既。個時中三成績唔係咁好,但死都唔想去TI (工業學院) 讀電工,點都要搵間私校讀完中五,最少可以搵份文職。」。他承認經過多個月的失業經驗後,他的想法也改變了:「我而家覺得搵份倉務員都夠,起碼有份工,始終有份工好的,唔通你搵個Fan,佢次次話佢開緊工,你自己就佢搵親就有咩?我fan 多數有工做,有個做電工,有個做車房。仲有,無理由成日要問老豆錢,自己都唔好意思。」對阿傑來說,就業的意義似乎象徵著他能脫離對父親的經濟依賴及在男性朋輩間建立自信。對於工作態度,他自有一套想法:「我覺得敬業樂業最緊要,你去做工時態度要好,唔可以混混愕愕,對份工要有責任心,要鍾意份工,好似上司叫你今日要做完份野,你唔好返屋企做,唔好成日開工等放工,應該一做就做落去。」可惜對工作的要求降低了,阿傑仍然得不到僱主的聘用:「而家通街都係大學生,搵工機會好微,而家連倉務員都要識電腦,地盤管理又要有經驗。」他最近有與朋友夾錢在街邊開設報攤賣報紙雜誌的念頭,可惜缺乏所需的資金。

個案二:阿鳳剛過十八歲生日。去年中五畢業後,她便一直根據報紙招聘廣告和街招應徵文員和商店售貨員的工作。「我都唔知點解淨係想搵呢的工。或者係因為我同阿(阿鳳的最要好同學)都覺得女仔通常都係做呢的工作,所以好自然就去搵呢的工。我其實對的男仔工例如修理水喉呀咁都有的興趣,因為覺得幾好玩同埋有野學,不過我諗呢的工唔會請我地。」似乎社會對性別的角色定型,某程度上早已限制了阿鳳的職業選擇範圍。她今年一月時曾找到一份化粧用品店的售貨員工作,底薪四千元,每天需工作十小時,工作範圍包括打掃店舖、搬運香水、點貨、貼價錢貼紙和招呼客人。對於該次只為期一個月的工作經驗,她語帶不滿地說:「老板娘每日都對我呼呼喝喝。我覺得我其實已經盡量做到足比佢架喇。有次我遞錯左一個空藍比佢,佢當住的客面前對我破口大罵。有時一個客人都無,佢都要我係門口企定定,同同事傾句偈又罵我地。有時我同另一位姐姐會調去另一間細鋪做野,初初以為可以無咁大壓力,可以講野,原來佢係閉路電視睇唒我地做緊乜野。後尾我覺得頂唔順,同佢講話我唔做喇,佢話佢都想炒我。」雖然對第一份正式薪資工作的印象欠佳,她仍然希望儘快找到一份新工作:「其實我都唔係咁鍾意做野,但我覺得我做工可以幫輕我屋企既開支。我覺得我應該做番的家既責任。」說起求職的經歷,她感到憤憤不平:「我以前未夠十八歲,佢地(僱主)嫌我細,而家我夠十八歲,佢地又話我唔夠經驗。而家全部工作都要講經驗,我覺得好似被人歧視咁。」為什麼?「佢地猛咁話我地無經驗,但係如果我地入唔到職,又點會有經驗呢,咁即係永遠都唔駛旨意佢請我地。」她有沒有詢問以前師長有關就業的意見?「無。校長只係識得叫我地考得高分的,只要升到學,就自然可以有份好工。佢完全唔關心個的好似我咁考得唔係咁好、唔打算升學、又或者有的人屋企經濟能力唔係咁好唔能夠升學同學。反而有的老師鼓勵我地如果考得唔好,可以讀番的課程黎進修下自己。不過佢地都好忙,所以都無返去搵佢地比意見。」從阿鳳表達學校忽略裝備成績欠佳的學生應付離校到就業的壓力之不滿中,亦反映出以學業成績把年青人分類和篩選的社會安排,恐怕只會造成對持有不同職志的年青人的發展機會缺乏平等的關注。

  1. 對訪問時正在就業的幾位中五畢業的被訪者來說,就業顯然不必然是愉快的經驗。對他/她們來說,在劇烈的競爭環境下,礙於本身就業條件的限制,只能流向一些低工資、缺乏保障、缺乏參與決定機會和晉升前景的服務業工種,打擊著他/她們希望透過努力工作實踐自我的平常願望。

個案三:阿德今年二十歲。中學會考只得一科合格的他,兩年以來斷斷續續做過多份工作,包括超級市場食品部、面包店等,這些工作不是工時太長(超級市場食品部的工作工時長達每天十二小),就是屬於兼職。「我希望可以搵份全職既文職,錢唔駛好多,太約七千蚊,夠我食,可以比錢屋企,唔駛每日做十幾個鐘頭呀就得架勒。」他形容他對工作的期望時說。他嘗試找份文職,可惜個子不高的他,一直能夠找到的都是些速遞或在超級市場搬運貨物的工作。「我知道自己唔係讀書既材料,所以都唔諗住讀番書但係我希望我可以搵份有的昇職機會既工,等我可以慢慢咁由低層做起。」他半年前在裝修材料公司終於找到份「半售貨員半文職」的工作,一直做到現在,每星期工作六天,每天工作十小時,月薪只有五千元,與阿德的期望似乎有一段距離,但阿德認為自己的競爭條件有限,目前只希望盡量逆來順受。


個案四:阿婛今年十九歲,去年中學罼業後,她在舅母的介紹下,在一間製衣廠任修剪工作,工資以件數計,每月收入最多只有千多元。今年初她參加了勞工處舉辦的展翅計劃,被安排到入境處參加領袖才能訓練和社區中心參加求職技巧訓練課程,然後在勞工處實習文職工作一個月。「我覺得步操可以操fit的我的體能,求職技巧就可以駛我學好的點去面試。」「我覺得實習幫到我認識多的文職既要求,例如打信呀咁。」她當時希望可以找到一份文職工作,但應徵了二十多次都不成功。「文員同sales都好多人爭。我試過有次面試一份文員,我諗間房坐左成百人,全部都係黎面試既。」六月時她終於找到份工作,不過是在某快餐店集團當店員,負責店務和清潔,每天工作八至十小時,時薪只有十六元。對於這份工作,她對上司頗多怨言:「我覺得的僱主希望你越少人工,工作表現越好越。你做錯的野,佢就勁省你,你做野,佢又唔會讚你。」她現時有重讀中五的打算,正在找尋夜校學位:「我希望可以考到五科合格,或者起碼學好電腦打字同英文,咁我或者搵工可以容易一的。」。

  1. 根據基督教女青年會的一項調查顯示,被訪僱主挑選合適申請人進行面試的甄選準則,首四項依次為過往工作經驗、學歷、技能和要求薪金,原因分別是可以減少培訓員工時間、員工應付工作的能力較高、增加運用員工的靈活性和控制成本。以外,被訪僱主普遍認為年青人最需要改善的地方是欠缺「責任感」﹝香港基督教女青年會,1999﹞。就我們上述的被訪者來說,他/她們對工資的要求不高,甚至願意為得到職位降低要求;與大批具有工作經驗或特殊技能的成年求職者比較,儘管他/她們未必具有最佳的條件,然而他/她們似乎不比其他人更不認為工作是他/她們的責任,亦希望運用在職的機會努力爭取學習實現自我。對這批被訪者來說,對年青人「特徵」的刻板定型、文憑主義以至單純著重求職者的市場價值的企業招聘政策,恐怕才是構成他/她們職志發展的根本障礙。





中三結業生

  1. 我們一共訪問了兩名於中三後離校的年青人。如果只持有中五的學歷在今天已在某程度上限制了年青人在勞動力市場上的發揮機會,從這批被訪者的角度看來,學歷的限制更像一層堅固的牆壁,構成這批被訪者跨越藍領工作與白領工作之間隔閡的直接障礙。

個案五:阿良,今年十八歲,初中時讀職業先修學校,學校獲分配的學額只足夠一半中三學生原校升讀中四。阿財當時得悉不能在原校升讀的消息後,感到十分驚訝:「派位之前學校有叫你寫張表格,其他學校有的乜呀咁叫你報,我無揀其他學校,佢比的學校唔,我唔鐘意的金工呀電工,我想讀番文法學校個間學校讀電工金工汽車冷氣呀咁,而家都差多唔多無乜人做,我見學校開始裝唒的電腦呀冷氣呀咁,心想嘩一人一架係度學電腦都幾好,我以為自己有得升個陣時好徬徨,因為無端端要去第二間學校,的環境變左,自己好唔想,因為小學時升到中學環境唔係咁好,都留左一年級,後尾熟左,先升到中三。」當時索性放棄找學校的他,形容如何在跟著一年打發時間時說:「有(朋友)讀緊書好快放學,尤其係個的比錢讀書『dump 時間返唔返都無所謂個的,搵佢地去邊都得,我每日覺到一點,搵佢地督波呀,踢波呀咁,夠人就唱『K』包保你唔會悶,係球場就實搵到人同你玩,但有時覺得好『頹』,人地唔話你,你自己都覺。」在這段時間裏,他經朋友介紹下曾做過商場外判清潔隊工作,日薪三百元,但要由每天九時工作至晚上十時半才放工,他只做了個多月便離職。「十三個半鐘,時間太長,番到屋企就訓覺,第二朝又黎過,好辛苦,後來有fan同督住我地個個唔比人炒左,我地有人唔『gur』咪一齊走囉。」離開了這份工作後,他越發感到出路渺茫:「我唔敢再去搵工。我心目中既工,自己又唔岩資格,我中三程度做得乜,搬搬抬抬都係,我自己又唔鐘意個的,但係又讀唔到上去,無計麻。」「我寧願有份文職,可以慢慢打返上去,由低做起都無所謂,起碼有發圍機會,但係做地盤呀的搬搬抬抬野,就算幾千蚊,你點做,你都係個地盤佬。」「坐寫字樓,打打野,對住部電腦,有前途好多,始終好過剝哂衫,攬住條毛巾周圍行呀搬野呀,你打條呔番工點都唔同的。有次去對面海番工,上到人地寫字樓抹野,人地個個有張,好舒服,講哂英文,點解我咁細個會咁,大家都係黃皮膚,我拎住條毛巾,拎住個水桶,行內行去,人地望都唔望你,你抹咪抹囉,放工時佢地同我地一齊行,係好唔同。」

個案六:阿正,十八歲,去年中三後獲派至工業學院後便一直感到無法適應,半年後更索性出來工作。經朋友介紹下在建築地盤任職散工,日薪三百五十元,每天工作九小時,工作範圍主要是鋪設插座電路,一直做到現在。他其實不太滿意他這份工作,擔心他早晚會失業:「份工係的手板眼見工夫,但係訧只係暫時係穩定,我始終係散工黎,只不過係地盤未完工。如果隨時地盤搞掂,我就隨時無野做。」與他對職業的期望有一定距離:「其實呢份工都無乜前途,始終係唔同層次唔至人地咁睇,自己睇自己都覺得低級的,人地就坐係度可以有錢,我地就要擔擔抬抬先至有錢。」他曾報讀夜校中學課程,但只讀了一個月便放棄:「返去無乜心機聽,因為日頭要做野做得都好辛苦,返到去,好倦,就想訓覺。」問他對將來有什麼打算,他只是苦笑不語,似乎談不上什麼憧憬。

  1. 根據荃灣臨時區議會社會服務及社區宣傳委員會(1998)委託進行的一項調查指出,面對陌生的中四派位制度,學生往往要在缺乏足夠的資訊和輔導下作出影響深遠的決定;而每年未能於原校升讀中四的學生約有二萬人,容易有自我放棄的心態,就算覓得學校繼續學習,亦面對學費高昂和適應困難的問題。其中有接近八千名學生更完全沒有中四學位,面對著前路茫茫的境況。另一調查亦發現政府對面對很大就業困難的這批學生卻缺乏支援,令他/她們往往感到沮喪﹝沙田區青少年服務地方委員會,2000﹞。從阿良和阿正的談話中,他/她們除了對自身的處境流露出一種深層的自卑外,顯然反映社會對不同職位的人的層級差別待遇,包括社會地位、職業福利和縱向發展機會的不平等分配。問題究竟是在科層機構的低層文職職位真的存在著一條清晰的升管道,還是因為藍領工作得不到社會平等的尊重?




內地新來港年青人

  1. 我們前後訪問了兩位在居港年期未滿七年的內地新來港年青人。從一個表面的角度看來,這批年青人之所以陷於勞動力市場的不利處境的主要原因,是由於在語言溝通能力以至教育程度等方面的限制,令他/她在就業方面處於競爭上的劣勢。但如果較為細心地觀察,這批年青人面對著就業困境的共因,同時是由於社會政策帶有的排拒傾向,令他/她們被迫持續處於邊緣化的境況。

個案七:阿慧今年二十四歲,在內地出生,父母及兩個弟弟來港多年,她經過十多年的申請後才與妹妹於三年前來港,與父母及還在唸書的三弟妹在一私人舊樓居住,經父親的介紹下,在父親朋友所經營的一間製衣廠任跟單文員,月薪六千多元。這份工作對責任心重的她很重要,「一個家靠大家維持,雖然份工好辛苦,但係我唔可以無左份工,你都要比家用屋企,唔能夠白食白住,要幫輕下家人,份工唔係話可有可無,鍾意就做,唔鍾意就辭職。」但她對這份工作其實不太滿意,原因覺得人工不高,缺乏晉升機會,亦擔心老闆會把工廠遷移往內地使她陷入失業。她曾嘗試應徵別些公司的文員職位,接見她的不是嫌她英文不好,就說她廣東話不流利。她試過多次閱讀報章刊登的招聘廣告後致電有關公司查問,但對方一聽見她開聲便說空缺己滿。阿慧在內地唸書到高三,相當於香港的預科程度,但香港僱主並不承認她的學歷。她對香港政府有很多不滿的地方:「再培訓的課程下下要三十歲以上,我覺得政府應設計的培訓課程針對我地呢個年齡,因為我地呢個年齡唔湯唔水,你十幾歲仲有得讀書,我地無書讀,但做的學歷又唔承認,你至少幫我地學番的適應香港既技能課程,好似電腦、英文咁,等我地黎到香港都有的拿,唔通要我地讀左咁多書,要去酒樓做洗碗清潔?」「我落黎唔係貪圖香港乜野好,只係想一家人可以住埋一齊,之前得我老豆老母兩個細佬係到,我同細妹兩個女仔係大陸好難生活,過年老豆又唔得閒番去,人地開開心心團聚,我同細妹兩個坐係度對住,其實諗番都幾悲慘。

個案八 阿文今年十八歲,於內地出生,於年半前成功申請來港,與父親租住一個舊樓房間,母親和弟弟則繼續留居內地。他來港後一直失業,曾多次應徵倉務員等職位,但僱主每每因他「未能操流利英語」而拒絕聘用他。他在省高中工科畢業,取得電器維修技工證書,可在全省執業。他來港後亦曾應徵有關行業,但僱主「一看到證書上有個大陸印,就完全唔考慮我既資格,當我乜都唔識一樣。」他只好嘗試申請入讀職業訓練局的有關課程,但「佢地好似當我連中三既資格都無,話好多中五中七既學生都報,淨係叫我番屋企等消息。」他父親雖然亦是「三行工人」,但也面對著開工不足和半失業之苦,未能為兒子介紹一份工作;他們兩人正處於經濟拮据的困境。

  1. 阿慧與阿文的個案,其實亦反映出現時香港社會對內地新來港人士的偏見和制度性歧視。九十年代來港的內地新來港人士以來港與居港的丈夫/父親團聚的婦女和兒童佔大多數,與香港居民(特別是社會經濟地位較低下者)著直接婚姻/血綠關係。有關內地新來港青少年人的討論均集中於這些青少年人的「適應」問題,忽略「適應」本身是個價值含蘊(value-laden)的概念﹝香港天主教勞工事務委員會,1999﹞。以內地新來港學童的「學習困難」問題為例,一般調查研究的建議是強調為這批學童提供各類學習支援服務,使他/她們能「適應」香港的教育制度和「趕上」香港的學校課程,一方面往往缺乏對本港「應試教育」文化的反省,另一方面亦忽略不少新來港學童家庭的貧窮處境對子女成長和「適應」程度和速度的影響,長遠效果是強化社會分層(洪雪蓮,1998)而十五歲以上的內地新來港年青人的發展機會則可能最受限制:由於超過強迫教育所涵蓋的年齡段,他/她們部份被迫失學;本來教育程度稍高的年青人其學歷又不被認可﹝施麗珊,1999;原本可倚賴的家庭成員之人際網絡又可能因其失業而切斷;結果造成這個年齡組別的內地新來港年青人往往只能在欠缺發展空間的有限工種之間作出選擇。


殘疾年青人

  1. 我們訪問了三位殘疾年青人。這三位年青人之所以處於勞動力市場的邊緣化位置,除了是由於前述的學歷和工作經驗等因素外,一般的看法是與他/們的「缺損」(impairment)有關。然而,與其說這批被訪者的遭遇是由於個人的「特徵」所引致,不如說是由於社會對成員不同的需要缺乏平等的關注,對部份成員參與社會生活的機會構成障礙,包括完全找不到工作或最多只是成為勞動力市場的邊緣勞工。

個案九:阿鵬今年二十三歲,兩歲時患上類風濕關節炎,影響四肢發育,膝蓋間中劇痛,現時需要使用輪椅,每月領取二千多元的傷殘津貼。九六年時他在一間特殊學校中五畢業,會考成績只得三科合格,於是在某間私立學校報讀商科文憑課程,由姐姐負擔每年萬多元的學費。對於當時他沒有回校諮詢師長有關就業的意見,他這樣解釋道:「的社工同校長一樣,只係識得叫人去庇護工場,我地好多同學死都唔肯去,因為覺得自己仲做到野,如果唔係讀咁多書都唔知為乜。而且去庇護工場做野,又唔算係學歷,又唔係工作經驗,被僱主知道仲可能會歧視你。」去年他完成該文憑課程畢業,先後應徵文職工作十多次,包括由勞工處展能就業科安排面試政府部門的臨時職位,其他則由他自己根據報章招聘廣告自行查詢,可惜每次都失敗。對於應徵私人機構職位的經驗,他不滿地說:「我係電話度通常會問間公司,請問你個層有無電梯去到,個陣時佢地知道我要坐輪椅,就會話『我地唔到主意,等我地問下上頭先』,然後就無唒音訊。」四個月前他透過某社會服務機構的介紹,獲一間小公司聘任文員職位,每天工作九小時,月薪只有四千餘元。他對人工不是很滿意,但亦擔心一旦失去這份工作,自己會陷入長期失業。而且,這份工作對他的自我形象亦有很大影響:「有工做時,我覺得自己同正常人一樣,個人有信心左好多。如果無工做,我覺得我讀咁多書都係無用。」他與父親及兄長住在新界北部,每天朝早上班時,倚靠腳尖觸地吃力地帶動著輪椅移動的他,需要花上一個鐘頭的時間,才能從火車站出口到達位於九龍的辦公室所在的大廈,「的通道好多地方有石級阻住,唔方便張輪椅,要運路行。」原來他所要轉行的「路」竟包括汽車風馳電制的公路側。

個案十:阿偉,二十三 歲,自小患上大腦麻痺症,令雙腳行動不良,需要依靠手仗。三年前他中五畢業,然後在工業學院再修讀了一年電腦課程。除了社署提供的傷殘津貼外,兩年多以來,他的收入來源亦依靠由私營公司透過志願機構招募的短期工作機會,例如包裝、摺信等,賺取一點額外的微薄報酬。其中一份工作內容是為專營批發文具用品的老板聯絡舊客戶遊說續訂,初時雙方議定每月底薪二千元,兩個月後該名老板認為阿偉的客戶太少,索性單方面抽起有底薪的安排,阿偉認為實情是由於該批文具質素欠佳舊客戶才不願再採用,於是一怒之下離職。在勞工處的安排下,他曾面試了多份文員工作,可惜都不獲僱主聘用。「係我會考成績太差!」他如此的開解自己。不過,他希望傳媒能多作正面宣傳,鼓勵僱主聘請殘疾人士。

個案十一:小英今年二十二歲,患有先天性肌肉萎縮症,自九六年中五畢業後,她便一直處於半失業的狀態。在朋友的介紹下,她斷斷續續地接下幾份臨時的工作,例如打字和紙品推銷等,「老板」只需她在自己家中進行有關工作,酬金以件數計算,她試過一個月最多賺取二千元。她明白這種作業方式使她與「老板」們之間未必具有正式的僱傭關係,恐怕沒有享有什麼勞工保障。不過小英認為縱使這樣總好過在家整日閒聊,亦可增加自己一點的購買力,雖然她其實很少外出消費:對她來說,能夠方便輪椅進出的公共巴士只行經很少路線,而復康巴士的收費又是依靠傷殘津貼生活的她感到吃不消的。

  1. 社會政策對殘疾年青人在社會生活的角色、社會參與的經驗以至就業機會有很大的影響。儘管官方宣稱殘疾學生有權入讀普通學校,直到現時為止香港未有一套融合教育政策,能獲主流學校取錄的少數殘疾學生為了跟上教學進度往往需要比一般非殘疾同學付出多倍的努力。另一方面,特殊學校雖然較能照顧學生的需要,但卻可能會強化社會隔離,亦未必能為有意選擇不同職志的學生作好準備。根據資料顯示,十八歲至二十三歲的殘疾年青人入讀專上學院的機會僅有同齡非殘疾人士的四份之一,顯示嚴重不平等情況存在(平等機會委員會,1997)。然而,對不少有能力受聘的殘疾年青人來說,所面對的最大問題是勞動力市場的排斥以至設計的歧視。根據平等機會委員會(1997 )的調查顯示,殘疾人士的失業率高達26%持續失業時間的中位數長達十八個月半,在職者普遍從事缺乏工作前途或在職培訓的基層職業。根據該會(1998)另一項調查顯示,公眾人士普遍認為殘疾人士在教育、公共通道、服務、設施及輔助工具和就業等範疇未享有平等機會,一般僱主亦不願聘用殘疾人士。


小結

  1. 在本章中,我們討論了部份年青人從學校到就業的過渡階段面對就業困難的情況及原因。我們的個案訪問顯示,年青人的就業問題並不應單純理解為個人的疏懶問題。就我們的被訪者來說,他/她們所共同面對的困難,是遭到單靠個人力量所無法控制的因素,特別是勞動力市場的系統性排斥,使他/她們只能在低保障、社會地位低微和缺乏發展機會的工種之間選擇。無法入職或只能找到惡劣工作條件的職位,恐怕是迫使部份年青人只能依靠轉換工種來克服無權感覺、甚至因心灰意冷而放棄求職的根本原因。對另一些年青人來說,社會歧視就更越發把他/她們推向勞動力市場的邊緣化處境。

  1. 如果年青人經驗到社會排斥是由於不公平的社會制度所造成,那麼政府便有責任透過社會政策扭轉這個社會排斥的過程,並且支援那些身處社會縫隙的青年組群,以發展和滿足不同模式的青年職志。


第四章:香港政府現行青年就業措施

  1. 香港政府一向並無一套清晰的青年政策,與年青人福祉有關的服務和措施,是寄存於各個不同的社會政策範疇之中,例如教育、社會福利、民政事務等(李正儀,1998)。以青年就業問題來說,涉及的主要決策單位/政府部門包括教育統籌局、民政事務局、職業訓練局、教育署、勞工署等。隨著近年青年失業問題受到社會關注,特區政府先後推出多項對策措施,包括推動年青人參與義務社區工作計劃、為年青人提供綜合培訓計劃、為中五離校生提供銜接課程、為中三及中五離校生增設職業培訓名額等,加上既有的各項與職業教育/訓練和就業有關的服務,香港政府在處理青年就業問題上似乎有邁向一個較為積極的角色的趨勢。

  1. 本章的目的是討論香港政府現行處理青年就業問題的主要措施,並且探討這些措施對改善青年就業狀況的影響。為了加深對政府各項現行處理青年就業問題的措施的脈絡性理解(括措施背後隱含的意識形態和所嵌置的論述環境)下文會首先簡述圍繞實施的制度架構,然後才討論各項現行措施的流弊。


香港青年就業措施的制度架構

教育統籌局

  1. 教育統籌局負責制定、統籌及推行本港的教育及人力政策。特區政府人力及勞工政策的目標是「確保本港擁有幹勁十足、勤奮上進、適應力強且水準不斷提升的工作人口,以提高個人以至本港整體在經濟上的競爭力。」3;「提升工作人口的技能以提高本港經濟的競爭力、協助失業人士盡快重新投入工作行列,盡量縮短失業時間」、「確保本港工作人口的培訓水平和適應能力,能夠配合本地經濟發展的需求」以落實「確保香港擁有訓練有素且適應力強的勞動人口、改善和保障僱員的權益、促進良好的勞資關係、提供有效率的就業輔導服務,以及確保僱員工作安全和健康。」的施政方針4

  1. 從上述政策目標看來,重點在於強調勞工在提升自我知識、技能及培養正確工作態度上的責任,以解決勞動力市場供給與需求之間的落差所引致的問題﹝包括失業﹞。嚴格來說,這些「政策目標」和「施政方針」之間並非全無矛盾之處,例如若以「願意接受僱傭制度彈性化的趨勢」去詮釋勞工的「適應能力」,就明顯地與「改善和保障僱員的權益」這項理想相違背,特別是當前者被定為人力和勞工政策的優先原則時,後者便得服從前者,以至照顧僱員權益的講法很有可能成為空泛的政治口號。


青年事務委員會

  1. 一九八六年國際青年年統籌委員會主辦了「青年政策展望」會議,大會提出多項青年政策建議,在年青人與就業方面,除了包括向年青人灌輸對工作負責任的精神、推行反物質主義教育外,還包括給予年青人適當的職業訓練、加強中學職業輔導工作、加強對工人的生活保障、檢討工會法例以支持僱員爭取權益、加強勞工處展能就業組工作、為新移民提供適當教育和輔導、擴大勞工教育範圍和放寬在職人士進修資格等﹝國際青年年統籌委員會,1985﹞。

  1. 政府遂於次年成立一個中央青年事務委員會研究香港是否有需要制定全面的青年政策。委員會於一九八八年發表報告,建議政府制訂一項附有整套青年發展原則的青年政策,包括為年青人提供機會及設施,使其獲得就業及職業訓練,並且建議清楚訂明年青人所享有的種種權利,例如機會均等、結社自由、免受虐待及忽視、取得適當資訊等權利﹝中央青年事務委員會,1988)當時政府最後只接納成立一常設之青年事務委員會的建議。

  1. 青年事務委員會成立於一九九零年,現時在民政事務局之下設立,成員由行政長官委任,作為青年事務的最主要諮詢組織,職權範圍亦包括促進各個參與提供青年服務的組織之間的合作、蒐集有關青年事務的資料、增強年青人的公民意識、鼓勵他/她們參與社會事務等。

  1. 青年事務委員會於一九九三年訂立《青年約章》,以闡明青年發展的理想和原則,確認年青人不論任何身份在法律之下享有公民權利和政治權利,不應遭受任何不合理限制和歧視;並且認為適用於香港及與青年有關的國際公約應切實執行。在就業方面,約章列出的原則和目標包括:1(a)應尊重青年們應該享有健康的身心、享有住所、食物、教育、工作機會及文娛康樂活動;2(i)青年應得到保護,使他們不會受到經濟剝削,或被指派從事損害或有可能損害其身心健康發展的工作;3(f)為青年提供教育及就業的資料和輔導;3(j)為青年提供的服務,包括家庭、健康、福利、教育、就業、體育及康樂等方面,應按情況所需互相配合或以綜合形式提供;等等﹝青年事務委員會,1993﹞。

  1. 這套約章是透過一套由機構和個人自願簽署的制度來實踐,在一九九七年全港約有四百個機構簽署。由於這套約章沒有約束力,也沒訂明任何制裁辦法﹝青年事務委員會,1998)其實踐成效使很多人失望,認為約章只是一紙口號;雖然仍然未嘗不可為丈量現實與政府的宣稱之間的落差的尺度。


職業訓練局

  1. 職業訓練局是在一九八二年根據《職業訓練局條例》設立的機構,同時具有諮詢和執行任務的功能和職責,以取代先前只具諮詢功能的香港訓練局,是香港職業教育和訓練的主要提供者,經費依賴政府由一般稅收中撥款,並非依照香港訓練局的建議向工業界徵收稅款。主要目標是向學生提供能適合香港僱主需要的高質素、具成本效益並獲國際社會認可的職業教育、訓練和資格。該局除向政府就職業教育及訓練事務提供意見外,亦負責管理由先前七所工業學院和兩所科技學院合併而成的香港專業教育學院、十八間訓練中心、三間為殘障人士而設的技能訓練中心、五間發展中心及執行《學徒制度條例》等。

  1. 職業訓練局下面共有二十個為個別行業而設的訓練委員會和八個一般委員會,前者為各行業評定人力需求、擬訂行業內各職級的工作範圍及編寫訓練方案和技能測驗準則等,後者則負責為不同行業所需的共通技能提供訓練計劃,這些委員會的成員組成以官方代表和企業管理層為大多數,除了小部份委員會外,勞工背景的成員的比例一般只佔約百分之五﹝社會經濟政策研究所,即將發表﹞。

  1. 由職業訓練局設立和管理的香港專業教育學院每年吸納了一定數量的無法循主流文法教育系統升學的中三和中五畢業生,扮演著一個「分流站」的功能,為這些學生提供各類的證書和文憑課程,減輕在主流教育範疇的升學壓力(鍾宇平,1999)而訓練中心亦分別為修畢中三和中五的年青人提供預備課程,供完成後參加技工學徒或技術員學徒的訓練計劃。本研究所進行的《香港職業教育及訓練政策研究》對該局的發展有詳細的檢討,將於稍後時間發表。


教育制度改革

  1. 在教育方面,青年政策主要通過學校實施。一般意見認為目前學校的主導教育活動模式是以考試帶動課程與教學,沒有注重發揮年青人各方面的潛質﹝香港政策研究所及香港青年發展議會,1997﹞。亦有不少意見認為現時中學課程只注重知識的灌輸,沒有培養學生對工作生活有裨益的技能和態度。更有論者指出不少父母屬低收入階層(因而文化資本相對匱乏)的學生,根本在小學的後期或中學的初期,便已放棄了與他/她們現實生活脫節的科目和考試﹝蔡寶瓊,1987;趙維生,1997﹞。

  1. 就青年就業的問題來說,一個備受爭議的課題是學校課程與經濟活動兩者之間的關係。政府在一九九三年九月發表《香港學校教育目標》,指出學校教育的基本目標,除了是確保每名兒童有接受基本教育的機會、建立讀寫和計算、思考和推理等技能、政治及公民意識、個人品格和德行、體能發展及藝術文化的培養外,亦包括「培育社會所需的人才,以促進本港社會和經濟發展」。教育委員會學校教育檢討小組於一九九七年發表的九年強迫教育檢討報告,主張當局推動工商界參與教育青少年的工作並與學校加緊合作。近年的教育的質素爭論,更有企業家直截了當地認為「僱主是畢業生的『最終用家』,故此他們才有資格談教育目標。」﹝《信報》,199925日﹞。不過,亦有意見認為若教育目標從屬於經濟發展的需要,是基於把教育等同於人力生產線而追求標準化的錯誤觀念;只會扼殺年青人的創造意志、批判精神、人本關懷和生態意識(文思慧,2000)

  1. 去年五月發表的《教育制度檢討:改革方案諮詢文件》,提出數十項建議,包括優先改革現行學位分配機制、中小學課程、公開考試和評核機制、推行學習評估、提高教師水平和幼兒教育質素等,在此不會作詳細描述。但值得留意的是,一般輿論的焦點集中在「基準試」的問題上,但文件其實花了不少篇幅去交待是次改革的背景,是由於「知識型經濟正在逐步取代工業型經濟。嚴謹的組織、複雜的層次、嚴格的分工,正在被精簡的結構和網絡及靈活的人員所替代。知識的創造、更新及應用,已成為每個行業、機構以致個人成功的關鍵因素。」、「在知識社會中,每個人都需要不斷學習」、「資訊科技的迅速發展,使競爭趨向全球化。」;因此,「終身學習不但是香港的迫切需要,而且逐漸成為我們的生活方式。」;「教育必須為這樣的終身學習提供豐厚的基礎和廣泛的機會。讓每個人都能夠終身學習,亦是香港持續發展的關鍵條件。」。﹝教育統籌委員會,2000a,第1-2頁﹞

  1. 從文本分析看來,上述文件對政策背景的認定有頗多地方值得商榷。首先,它把香港社會發展的目標窄狹地單一界定為「知識社會」(不包括例如民主社會或開放社會),據此為年青人的「理想」人格模式加以定位。其次,它忽略了在所謂後工業社會中,全球資本主義擴張、企業角力激化而政府又放寬對市場經濟規管的形勢下,社會保障退減、初級與次級勞力市場區隔越發分明、階級分化不減反增(蔡寶瓊,1999)。在此情境下,不去追問「知識為誰服務?」的基本問題而高舉「終身學習」的口號,很難不教人感到政府推行教育制度改革的動機,是要推動年青人不斷奔走於種種()培訓、自我增值的文憑課程中,去適應和認同使絕大部份人的勞動條件日益惡化(精簡的(企業)結構和網絡及靈活(用完即棄?)的人員」)的政治經濟體制的價值觀。年青人為了保住自已的就業機會,只能夠不斷與人競爭,社群關懷恐怕只會被逐漸消耗磨平﹝何國良,1999﹞。這其實恐怕與教育理想背道而馳。


香港政府現行青年就業措施

就業輔導服務

  1. 教育統籌局轄下的教育署及勞工處,是目前推動在學年青人職前就業輔導服務的主要政府部門。教育署升學及就業輔導組除了透過升學及就業輔導資源中心,為學生及父母提供基本的升學及就業資料(例如書籍)外,主要職責是支援及提供資源予中學教師,推展升學及就業輔導服務,包括與勞工處合辦升學及就業輔導教師訓練課程,「使年青人能掌握選擇職業的技巧、及培養他()們對工作的正確態度」。

  1. 勞工處擇業輔導組的目標則是「幫助年青人選擇適合自己才幹、興趣及能力的職業」。主要工作為編製和搜集最新的就業資料刊物及視聽教材;設置兩個職業資料圖書館;舉辦擇業輔導活動,例如每年與香港貿易發展局合辦「教育及職業博覽」、擇業常識問答比賽;安排學生集體參觀工作場所;為擇業輔導老師舉辦研討會和聯同教育署與香港大學及香港城市大學合辦證書課程,為擇業輔導教師提供擇業輔導理論及訓練等。

  1. 雖然教育署、勞工處和學校在推動學校就業輔導服務已有一定的時間,但根據社會服務聯會最近對中五學生的調查顯示,曾參與校內的就業講座的被訪者只有不到六個百分點認為這些講座對/她們有很大幫助,而曾參與校內的就業輔導的被訪者更只有不到二個百分點表示就業輔導對他/她們有很大幫助。此外,雖然愈多參與就業講座或與老師及社工傾談的被訪者,對前途擔憂愈少和決定職業的自信心較高,約三成的被訪者不知道學校有沒有就業及升學輔導組或老師,三成的被訪者不知道學校有沒有在這學年舉辦就業講座,四成的被訪者不知道學校有沒有在這學年提供就業輔導,七成的被訪者更從來沒有接受校內的就業輔導(香港社會服務聯會,1999)似乎為年青人而設的職前就業輔導服務在主流文法中學系統中的地位仍然有限,起碼未為大部份年青人進入勞動力市場前提供足夠的就業準備。


青年社區服務資助計劃

  1. 特區政府於一九九八年年底宣佈透過青年事務委員會於推出青年社區服務資助計劃,撥款一千萬元予社區團體及志願機構籌辦活動。這項計劃的目標是讓畢業生參加義務工作,使他/她們在投身工作前獲得有用的經驗裝備自己,加強競爭力。此計劃的第一及第二階段已分別於一九九九年夏天和年底完成,當局共資助二百三十多項計劃,包括年長者服務、學童功課輔導、組織社區文娛康樂活動、公民教育、文化體育、探訪和展覽等活動,估計參與的年青人超過二十萬人次。最近一期計劃剛於去年八月截止申請。

  1. 青年事務委員會認為失業的年青人做義工可以學習人際關係,以及與其他青年相處之道,對他/她們將來的工作有幫助,避免養成「懶惰習性」(《新報》,199929 )這套著重規訓年青人的工作倫理的論述更在展翅計劃的課程單元設計中繼續落實和發展。


展翅計劃

  1. 展翅計劃是首個由政府舉辦全面針對十五至十九歲離校年青人的失業問題的大型培訓計劃。第一期計劃於一九九九年九月開始,並於去年三月完結。計劃包括三個部份,包括由四個單元組成的短期培訓課程,「領袖才能、體能、團隊精神訓練」、「求職及人際關係技巧」、「電腦應用」及「職業技能訓練」,主要由政府部門、教育及社會服務機構提供培訓;由政府部門、私營企業及社會服務機構提供的實習工作;及由社會服務機構安排專業社會工作者提供的輔導服務。

  1. 根據政府的資料顯示,在這期展翅計劃中,共提供了二萬多個培訓名額,超過一萬名年青人曾參加一個或以上的培訓課程,當中有九成學員接受由社工提供的指導及輔導服務,亦有五成於私人機構、政府部門或社會服務機構參加工作實習訓練。此外,在一萬多名參加者中,有三成半找到工作,平均月薪有五千一百多元(《明報》,1999517)政府因此稱完成此計劃的學員有很高的「就業率」,儘管未曾與未參與此計劃的年青人的就業狀況作出比較。

  1. 雖然政府認為展翅計劃自推行以來,獲得社會各界「廣泛支持」,但民間團體以至學員卻曾對展翅計劃提出不少批評,除了涉及統籌部門的行政失誤(例如上課時間與實習相撞、學員被安排的實習地點離住所太遠等)外,其他批評主要可歸納為以下幾點(中文大學新聞與傳播學系,2000;香港社會服務聯會,2000):首先,是課程時間太短,每個單元一般只有一至兩星期,四個單元的課程為期不足三個月,只能向學員教授最顯淺的技能;同樣地,實習工作時間只得一個月,學員亦未能得到有關機構適當和有意義的工作安排;這恐怕亦是不少僱主不承認完成計劃的學員已獲得一定的技能和工作經驗的原因。其次,不少學員投訴實習津貼(一千元)太少,扣除交通費後所餘無幾,更有學員感到自己有被機構利用作為「平價勞工」之嫌。此外,由於培訓、實習及輔導機構三者之間缺乏正式的聯繫,當學員在培訓和實習階段遇上實質困難時,社會工作者無法向其提供適當的照顧和跟進服務,勞工處亦沒有向輔導機構提供支援(例如為學員更換不良的實習機構)。另一調查顯示參與展翅計劃的中五畢業生只視該項計劃為「水泡」,是沒有出路的唯一及暫時性選擇,對他/她們尋找工作沒有幫助﹝沙田區青少年服務地方委員會,2000﹞。

  1. 面對社會各方面的批評,政府對展翅計劃作出檢討,新一期的展翅計劃已於去年十月開始,政府已預留超過一億元預計再為超過一萬名年青人提供培訓和實習機會。不過,與前一期比較起來,這一期的展翅計劃的主要分別卻是加添了一項在職培訓環節,安排已完成實習階段的學員於私營企業接受三個月的在職培訓。

  1. 為鼓勵僱主積極參與這個在職培訓環節,政府會給予僱主每學員每月二千元的培訓資助,並為參與機構的培訓人員免費提供一套培訓參考資料及自由選擇參加的半日制訓練課程。僱主則須承諾繼續聘用順利完成在職培訓及表現令人滿意的學員,指派一位員工作為公司的培訓人員,及在學員完成在職培訓後,呈交一份簡單的標準報告,作為評核學員表現的紀錄。在在職培訓期間,政府則假定學員與僱主處於對等的談判基礎,工資交由雙方自行商議決定。

  1. 加入在職培訓這項環節顯示政府認識到有需要推動僱主提供實質的培訓和職位對減輕年青人失業問題的重要性,不過,政府並未有提及任何的機制,去監察學員在在職培訓期間獲得應有的技能培訓,及推動僱主聘用表現滿意的畢業學員。


中專證書/基礎文憑課程

  1. 繼於一九九八年十月透過屬下各工業學院為一千名中五離校生開辦一項為期一年的特別全日制職業訓練證書課程後,職業訓練局由一九九九年至二零零年度起推出基礎文憑課程。基礎文憑課程是一個一年制課程,在此學年共提供二千個全日制名額,並打算於下學年度再增加一千個名額。最低入學資格為中學會考三科及格。此外,職業訓練局亦開辦一項夜間部分時間制證書課程提供七百六十個名額

  1. 基礎文憑課程分為商業服務和工業技術兩個組別,亦包括一般技能訓練的共修科目。課程除了教授商界/服務行業及科技行業的基本職業技能(例如綜合商業實務或電子及電機工程技術),還包括一般技能訓練的共修科目(例如職業英語、資訊科技及數學)

  1. 此外,由一九九九年九月開始,職業訓練局亦為一千四百名中三離校生開辦為期兩年的全日制中專證書課程和為期三年的部分時間制中專證書課程,並打算於下學年增設五百個全日制中專證書課程名額。中專證書課程的最低入學資格為中三程度,課程分為服務行業和工程行業兩個組別,亦包括基礎教育(如英文、中文、數學、科學及體育)的共修科目。

  1. 職業訓練局認為中專證書課程和基礎文憑課程能提高年青人的就業能力,使失業年青人離開不能受僱(unemployable)的狀態,並為中三及中五畢業生提供另一繼續進修的途徑,為完成課程學生在就業或繼續升學前奠下穩固的基礎(修畢基礎文憑者可獲頒等同中學會考五科合格的資歷)(Lee,1999)雖然修畢這些課程的學生原則上有機會入讀職業訓練局開辦的全日制的基礎文憑(獲取中專證書者)或文憑/高級文憑(獲取基礎文憑者)課程,但在目前職業訓練局的學制下,只有極少部份(約百分之五)修畢中專證書課程的學生可升讀該局全日制基礎文憑課程,亦只有少部份(約四分之一)修畢基礎文憑課程的學生可升讀該局全日制文憑課程,反映連貫性的全日制課程學額仍是嚴重缺乏﹝社會經濟政策研究所,即將發表﹞。


毅進計劃

  1. 教育統籌局長於去年三月宣佈政府於十月開展毅進計劃,目標是擴大中五離校生接受持續教育的機會;提供兩文三語及資訊科技應用等訓練,為學員就業及持續進修打好基礎;確立並推廣「終身學習、自強不息」與「持續自我增值」的概念;提高香港人力質素,增強競爭力。

  1. 毅進計劃的對象是中五離校生及年滿二十一歲的成年人士,課程由香港專上學院持續教育聯盟十間成員院校提供,包括大學教育資助委員會資助院校、香港公開大學、明愛成人及高等教育服務中心及職業訓練局。首年原計劃提供約五千五百個日間或夜間課程學額,課程包括六個共四百二十小時的必修科目和其他合共一百八十小時的選修課目,全日制學生可於一年內完成課程。六個必修科目分別是中文、英文、普通話、活用數學、資訊科技應用和人際傳意技巧。各院校則因應各自的專長提供不同的選修課目(例如商業實務、物業管理、廣告設計、保險學入門、花店實務等)供學員選擇。課程以自負盈虧的方式運作,一般來說完成全日制課程約需三萬元,學員可以申請免入息審查貸款計劃,而出席率不少於百分之八十及通過評核的學員,可申請退還三成學費。

  1. 教統局曾聲言課程畢業生可獲取等同會考五科及格的學歷﹐即政府在招聘須具會考畢業學歷的公務員時﹐也會考慮該批畢業學生。直到最近,公務員事務局終於表示會承認修畢毅進課程的學生的學歷資格。不過,不少教育團體猛烈批評此計劃學費高昂,遠較重讀中五的學費貴近五倍,一般貧窮家庭實難以墊款支付如此龐大的負擔,並且要求政府澄清此計劃的畢業學生出路,包括是否存在清晰的進修銜接階梯等,以免造成畢業學生只具有「二等學歷」,徒然使其改善就業前景的希望幻滅。


學徒訓練計劃

  1. 政府於一九七六年通過《學徒制度條例》,將學徒訓練納入正軌。按照此條例規定,任何指定行業的僱主,僱用年齡在十四歲至十八歲的年青人時必須以學徒契約方式僱用,除非該名年青人已完成學徒訓練。現時指定行業有四十三個,絕大部份屬於製造業或建造業以僱用男性為主的行業。學徒契約須向學徒事務署註冊,學徒訓練期一般為三至四年,根據協議僱主同意教授一種行業或職業的技能,而學徒則同意學習該行業或職業的技能。法例亦就工作時間、試用期和解約方式作出規限。

  1. 職業訓練局屬下的學徒事務署負責執行法例,有權巡視註冊學徒的工作地點,確保學徒獲得適當的訓練,並調解僱主和學徒之間的糾紛。僱主除須盡力教導該學徒有關的技術及操作外,亦有責任以部份時間給假方式,保送學徒往職業訓練局轄下工業學院或訓練中心接受有關行業的技工(完成中三離校生)或技術員(中五畢業生)證書課程。

  1. 《學徒制度條例》規定在三至六個月的試用期(任何一方終止契約須七天預先通知)過後,除非獲得學徒事務署的同意,僱主或學徒雙方不能任意解約;而一名由於犯過而遭解約的學徒,於兩年內不得受僱為學徒或參加有關課程;任何人士如教唆一名學徒解約或在明知情況下與一名在職學徒簽約都屬違法。這種種安排一方面為學徒提供了職業保障,另方面亦強調學徒對其僱主的忠從。完成為期三至四年訓練期的學徒便可獲頒發證書。

  1. 根據香港理工大學一九九九年發表的一項有關本港學徒訓練制度的檢討報告書(Hong Kong Polytechnic University1999)現時本港的學徒訓練制度有不少的問題。在輸入階段,學徒訓練計劃的公眾形象欠佳,家長和教師普遍抱有負面的態度,不願意子女/學生參加;工資過低是造成學徒中途退出計劃的最主要原因。在過程階段,目前一些製造業因式微而學徒需求劇減,但當局未能因應經濟發展而對課程作出適當調整;訓練中心的課程無論說教式的教學方法和過時的設施裝置都有待改善學徒在工作間或對上課有不滿時往往無法得到學徒督察的適時協助;劃一規定訓練期時間(三至四年)的做法缺乏彈性,不適合部份行業(如建造業)或能力較高的學徒的要求;學徒訓練過程單純著重技能傳授而不重視學徒個人的全面發展;等等。在輸出階段,目前證書的頒授是以受訓時間為基礎,加上完成學徒訓練的年青人的持續進修途徑非常狹窄,報告書認為均影響此計劃的認受性。

  1. 理工大學的報告書建議當局向公眾大力推廣學徒訓練計劃的功能,必要時將計劃重新命名;在各個行業成立由各界代表組成的督導委員會或強化既有的訓練委員會,這些委員會應有實權去制定特定行業的訓練時期、培訓課程的內容、形式及教學標準,及定期檢討行業的人力需求;建立課程與其他持續進修管道的正式聯繫;制定評估機制,對完成訓練的學徒進行技能測試。在經費來源方面,報告書建議政府除應繼續從一般稅收中撥款外,亦應向業界徵收稅款,然後以財政資助的方式鼓勵僱主提供訓練名額,既可推動政府與企業建立積極的夥伴關係,亦符合社會公平─即從職業訓練制度中得益最大的企業界應負擔更多的責任─的原則。

  1. 雖然學術界支持學徒訓練計劃繼續發展,不過,職業訓練局最近卻認為近年註冊學徒數目減少,打算大幅削減學徒督察人手及刪除學徒就業輔導服務計劃,惹來員工的強烈反對。


小結

  1. 現行香港各項青年就業措施的取向,重點是改善年青人的職業技能、求職技巧和工作態度,以增加年青人在勞動力市場的就業競爭力,視年青人的可僱性為導致失業的最主要原因。然而,除了這些措施對改善年青人的就業問題的果效強差人意之外,一個根本的問題在於強調年青人有「終身學習、自強不息」和「持續自我增值」的責任同時,政府並沒有把各項措施與年青人應享有的權利,包括有關的國際標準以至政府過去的宣稱(例如青年約章)有系統地連繫起來。更直接的說法是,政府完全沒有把年青人的權利作為策劃行動計劃、協調各項措施和服務,及檢討措施成效的指導原則。這種做法的危險,是容易使年青人在就業、失業或培訓期間所遭受的不合理待遇得不到應有的重視。以展翅計劃為例,新一期的計劃內容包括向僱主提供種種資助以鼓勵其參與在職培訓,但在工資釐定方面卻只任由僱主與年青人自行商議,忽略兩者之間在市場上往往處於懸殊的權力關係,沒有規定諸如起碼工資保障等去維護年青人免受經濟剝削的基本權利;可是,以財政補助等方式鼓勵僱主參與的做法之餘,適當地規範勞動力市場(如透過社會立法)特別對保障弱勢青年組群的福祉尤為重要﹝Coles, 1995﹞。只有片面的行動策略而缺乏蘊涵青年權利的政策原則作為依歸,亦恐怕是造成現時年青人的就業措施顯得零碎散亂、作用只為暫時安頓失業年青人而設的重要原因。

  1. 把年青人的失業問題(unemployment)約化為年青人的不可僱性(unemployability)的政治措辭,著眼點是集中提昇年青人的技能和教育水平,調整年青人對工作的態度,以迎合僱主對員工質素期望的強勢界定,認為這樣自然就能改善年青人的就業前景─雖然今天以文憑資格和工作經驗來要求普遍教育程度比過往人口提高的年輕人的企業主管,亦不乏當年沒有一紙證書而能晉升至現在職位的世代受惠者。假若所謂知識型社會本身就帶有強烈的社會不平等傾向─即少部份企管和專業階層的職業要求專門的知識技術,同時卻製造大量低技術低保障的工種(佘雲楚等,2000)那麼,單純要求年青人加大個人的「增值能力」而漠視社會兩極化趨勢,是真能改善年青人的就業前景,還是注定為大部份年青人製造不設實際的期望?



第五章:青年就業政策─一個跨國比較的觀點

  1. 本章的目的是透過參考外國處理一項重要的青年就業議題─失業─的經驗,來發掘對香港青年就業政策的啟迪。

  1. 青年失業是一個全球性的議題,無論是所謂發達國家(如美國、英國、北歐國家及日本)、後極權主義國家(如前蘇聯各國及東歐國)或發展中國家(如拉丁美洲、非洲、中國及南亞國家)都分別面對著如何處理青年失業的政策難題(ILO,1999) 。經濟合作及發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development)提供的比較資料顯示,雖然各成員國所置身的社會經濟條件各有不同,但面對的年青人勞動市場問題卻有相似的趨勢(OECD, 1996; Bowers, Sonnet & Bardone, 1999)




世界各國的青年失業情況

  1. 以統計數字去試圖顯示各國在處理青年失業問題上的「成績」,基本困難是各國的表現排名往往隨著不同指標的選取而變化,而平均數字又往往掩蓋了青年群體裏頭的異質性。以國際間最通用的失業率作為指標,表十五顯示在一九九七年經濟合作及發展組織各成員國按年齡及性別劃分的失業情況。

表十五、按性別及年齡劃分的經濟合作及發展組織成員國的失業率,1997

男性 女性
15-19 (%) 20-24 (%) 25-54 (%) 15-19 (%) 20-24 (%) 25-54 (%)
澳洲 20.2 15.3 6.6 18.4 12.1 6.6
奧地利 6.0 5.3 3.8 14.5 4.7 4.6
比利時 27.2 16.4 6.2 39.3 24.4 10.2
加拿大 22.8 14.4 7.9 20.7 12.6 7.9
捷克 13.3 5.6 3.1 19.4 7.1 5.1
丹麥 7.3 6.1 4.1 9.0 10.6 5.7
芬蘭 26.3 19.8 10.4 34.0 20.2 11.1
法國 19.9 25.4 9.7 38.9 32.2 12.9
德國 8.3 11.2 8.0 8.8 9.9 10.4
希臘 27.0 20.8 4.9 51.6 37.7 11.9
匈牙利 28.4 14.3 8.2 29.3 11.0 6.7
冰島 12.2 5.4 2.3 10.6 4.2 3.9
愛爾蘭 20.2 15.7 9.7 23.2 12.5 9.3
意大利 30.9 28.4 7.3 42.9 38.2 13.1
日本 10.3 6.2 2.5 7.6 6.1 3.2
南韓 11.6 8.9 2.4 8.7 6.2 1.7
盧森堡 18.7 3.5 1.5 18.7 8.1 2.9
墨西哥 6.0 5.2 2.1 9.3 7.6 3.6
荷蘭 13.6 6.3 3.7 16.0 6.2 6.5
新西蘭 16.3 11.0 5.3 15.8 10.7 5.4
挪威 15.4 7.8 3.2 15.6 9.1 3.5
波蘭 28.6 20.5 8.2 39.1 26.2 12.0
葡萄牙 14.2 14.6 5.6 24.0 17.9 7.3
西班牙 36.5 28.1 13.5 59.3 42.4 25.4
瑞典 28.2 21.7 9.4 26.7 20.4 8.9
土耳其 13.0 15.1 4.3 13.8 16.3 4.8
英國 18.2 14.0 6.7 14.0 8.9 4.9
美國 16.9 8.9 3.7 15.0 8.1 4.1
非加權 合計 18.5 13.4 5.9 23.0 15.4 7.6

資料來源:OECD, Labour Force Statistics EUROSTAT. 引至Bowers, Sonnet & Bardone (1999)

  1. 上述列表可得出以下觀察:





  1. 有一點需要補充的是,以失業率來代表各國青年失業情況的一個缺點,是往往排除了因就業機會缺乏而退出勞動力市場的人士。表二顯示於一九九七年部份國家按年齡及性別劃分的非就業人口比例(non-employment population ratio)。這時候各國的表現排名(特別在女性組別方面)與先前的比較便有不少的變化:例如,二十二歲的年青人之中,男性和女性的非就業人口比例均約在百分之十或以下的,勉強只有奧地利、荷蘭和葡萄牙。再以德國為例,二十至二十四歲的德國女性失業率雖然只有9.9%但在二十二歲的女性這個組別中,非就業人口比例卻高達22.0%


表十六、一九九七年按性別劃分的十八歲及二十二歲年青人的非就業人口比例*

18 (%) 22(%) 18(%) 22(%)
澳洲 16.4 18.6 16.6 22.7
奧地利 4.5 6.7 6.2 10.1
比利時 12.0 17.0 9.1 22.7
加拿大 11.9 15.9 11.3 20.5
丹麥 6.0 10.9 5.7 14.8
芬蘭 8.1 20.6 6.4 15.8
法國 7.0 18.3 7.2 23.7
德國 6.0 12.0 8.8 22.0
希臘 13.8 16.7 20.9 36.7
愛爾蘭 11.7 17.7 10.4 16.2
意大利 13.7 25.7 15.1 32.1
盧森堡 9.1 7.5 4.1 13.4
荷蘭 8.7 7.0 7.4 10.1
葡萄牙 6.6 9.1 10.8 10.0
西班牙 15.2 17.1 15.3 21.2
英國 21.0 18.5 21.7 27.6
美國 11.5 11.6 12.4 16.7
非加權合計 10.8 14.8 11.1 19.8

*界定為(並非在學或受訓,而又並非就業的人士數目)/有關年齡組別的人口。

資料來源:OECD, School-to-Work Database引至Bowers, Sonnet & Bardone (1999)


  1. 從上述的分析中,縱使各國之間的青年失業情況存在著明顯的差異,沒有一個國家在這方面處於絕對的優勢。雖然部份國家﹝例如德國﹞在處理青年失業方面的制度往往成為別國參考的對象,但我們必須同時留意這些措施對不同青年組群的就業經驗的影響。

  1. 儘管在很多國家裏,青年失業情況比起成年人失業情況嚴重兩倍以上,而且青年失業情況的變化趨勢與成年人的相若,顯示青年失業與社會整體對勞工的需求有關(OECD, 1996),但縱使這樣,各國年青人失業率之間(無論是絕對數字還是相對數字)仍有顯著的差異,反映不能單一地把青年失業簡化為國家內部總體經濟景氣狀況的解釋而應該同時留意各國的社會結構和社會政策對青年失業問題的影響。


各國的青年就業政策措施

  1. 儘管各國均須處理年青人的失業問題,不過在年青人的就業政策措施方面,各國會因為對年青人的觀念和態度、對失業問題的理解、執政黨的意識形態、過去歷史和既定制度的限制等因素而表現出一定程度的差異性。從政策的取向來進行分類,大致上來說各國的青年就業政策措施可歸納為兩大類:第一種是從供應面入手,透過改善年青人的人力資本以至求職動機,增強年青人在勞動力市場的受聘機會;第二種是從需求面著手,以各種方式嘗試刺激公營或私營部門增聘年青人,為其提供就業機會。從供應面介入為主的措施最常包括改革主流教育制度、推動自僱計劃和實施各項工作福利(workfare)措施等;從需求面介入為主的措施最常包括補貼制度和各項直接職位創造計劃現實情況是不少年青人的就業政策措施均揉合了供應面和需求面的元素。以下我們將詳細探討多項最常被各國採取的政策措施類型。

  1. 各國對青年就業政策的措施很多時也缺乏有效的評估(以實證方法見稱的美國學術界可能是少數的例外)( Bowers, Sonnet & Bardone, 1999)況且把有關措施抽離具體的社會脈絡而進行政策移植往往是有潛在危險的做法;因此下文討論的最主要目的,與其是排比各項措施的功率,不如視為藉各國實踐有關措施的經驗引發讀者思考處理青年失業之難題與疏解時需考慮之原則。


從主流教育制度著手

  1. 從主流教育制度著手的主旨是使年青人離開學校(一般是指中學階段)進入薪資工作世界之前,已具有基本必要的知識、技能和態度,培養年青人應付勞動力市場變化的能力。從這個主旨出發去把各國的教育制度進行分類,主要分為學徒制模式和非學徒制模式兩大類。實行學徒制模式為主的國家主要包括德國、奧地利、瑞士、丹麥和盧森堡等地區,這種制度的特色,包括在較早階段(往往在小學畢業前)便向學生進行教育甄選,把學生分流到文法教育或學徒訓練等不同學習路徑;學徒在私人企業和公立職業學校交替接受數年職業培訓 (所以這種學徒制又稱為雙重制dual system);有關職業的技能水平由官方代表、僱主組織及工會共同商議界定,使職業資格的釐訂高度標準化;僱主與學徒簽訂培訓合約,向學徒提供認可的工資,並接受政府的稅項減免或財政資助;在職培訓過程受到僱主團體和工會的共同監察;成功完成有關職業訓練的學徒才獲頒發認可證書。

  1. 經濟合作發展組織及國際勞工組織均認為學徒制能有效地抑制年青人的失業問題及增加離校生與社會的整合。這種制度的要點被認為是把僱主的短期利益(對個別企業有用的特殊技能的需求)與社會的長遠利益(工人具有範圍較廣泛的職業知識和技能)互相扣連起來(Culpepper, 1999)。要使這樣的情況發生,必要條件是制度必須保障勞資兩方高度參與職業培訓政策的制定和執行過程,才能促進雙方對經濟發展與職業培訓的關係和責任分配方面達至共識,使整個計劃在各個環節上獲得支持和成功。換言之,在缺乏健全的集體協商制度的地區,純粹地作出工具式的政策移植的嘗試是較難成功的。

  1. 其他非實行學徒制模式為主的國家,例如美國、加拿大、澳洲等地區,則透過各種方式把學校與工作經驗聯繫,透過加強年青人對職業世界的認識和準備,增加離校後的受聘機會。主要方法包括在高中階段增加與職業相關的實用科目和活動的數目和選擇,以照顧不同學生的興趣和能力;或索性在學校的一般課程中引入基本通用職業技能的教授。例如美國國會於一九九四年通過學校到工作機會法案(School-to-Work Opportunities Act),根據這條法案,勞工及教育部透過撥款鼓勵學校把職業指導及輔導和短期企業實習經驗等學習活動結合到課程之內。

  1. 當社會普遍著重正規文法學校時,家長往往對職業教育和訓練(無論與傳統文法教育是互相獨立還是整合)持保留態度,部份原因是擔心影響子女將來的升學機會和就業出路。要解除這些憂慮,困難在於朝向多元化發展的教育改革如何確保普及教育的原則﹝例如在強迫教育期間為全體學生提供平等的教育機會和教育經歷、儘可能減少分類和篩選等﹞不會因此而受到抵觸 (Brown, 1988);又如何保證選擇不同學習途徑的學生,其學成後的資格獲得專上院校、專業組織和僱主團體的平等認可,學生不會因為於較早時選擇某條學習途徑,使日後的選擇範圍(如接受大學教育的機會)收窄(OECD, 1998b)


補貼制度

  1. 這類政策措施的主旨是增加青年求職者對僱主的吸引力,推動企業為年青人提供就業機會;透過雙方實際接觸的機會,克服僱主對年青人工作能力先入為主的偏見和定型。主要方法是向僱用年青人的企業提供一段時期的財政補貼,例如法國政府便曾規定僱用二十五歲以下缺乏學歷資格的年青人的僱主,可獲為期長達一年半的社會保障供款減免的優惠;瑞典政府亦向僱用十八至二十四歲的年青人和其他長期失業人士的僱主提供首六個月內工資成本一半的補貼。

  1. 這類以公帑「純補貼」企業的措施帶出以下的問題。首先,部份僱主不斷以「短期僱用─解僱─再短期僱用」的方式只意圖持續獲得財政補貼的好處,結果年青人只得到臨時性的職位,更無法獲得發展自我的機會(Gautie', 1999)規定僱主有責任提供培訓或適當的工作環境似乎是最低度合理的要求。意大利政府的一項做法是規定再次申請以特別僱用合約(Contratti Formazione Lavoro)(高達一年或兩年的社會保障供款減免)方式聘請年青人的企業,必須於過去兩年內把最少一半先前的臨時合約轉為正常性合約。根據此項特別僱用合約,僱主亦必須根據職業的性質為年青人提供不少於當局規定的培訓時數

  1. 其次,與其他措施比較起來,補貼措施往往有更大的負載效應和替代效應。前者是指部份企業就算在缺乏補貼的情況下亦會僱用年青人,造成資源的浪費;後者是指部份企業索性把不獲政府補貼的員工或求職者(如成年人)以年青人取代。減低負載效應的可行方法是收窄措施的目標對象範圍(Meager with Evans, 1998),使措施只針對受聘機會較低的年青人組群;但過份精細的分類反而可能弄巧成拙,加深僱主對這批年青人的負面標籤和刻板印象。為了提高處於勞力市場最不利地位者的就業機會,某程度的替代效應或許是可以接受的5但要防止僱主藉機開除企業內的既有員工,則必須以法規嚴厲禁止。

  1. 再者,倘若年青人(起碼對部份來說)的失業是由於僱主根深柢固的歧視造成,補貼措施可能是種加深僱主對接受補貼團體的歧視而又成本高昂的方法。如果提高年青人的受聘比例是重要的政策目標,一個加速糾正傳統錯誤的方法是規定企業若達到某個規模必須聘請一定數目的年青人。比利時政府規定五十人或以上的私人企業必須使聘用三十歲以下的青年員工達至整體員工數目的百分之三,而聘用期亦不可少於六個月。這類措施的一個困難地方可能是如何釐訂保障名額:倘若名額數目只具象徵意義,則作用恐怕只是製造一種企業招聘政策毋須改進的假相。


支持年青人自僱

  1. 在部份國家如法國、英國、美國和加拿大等地方,近年一項減緩青年失業的嘗試是支援年青人自僱或開辦小業務,方法包括向年青人提供小額貸款、開業資金和稅務減免等優惠,及為其提供創業技巧的訓練課程,當局認為這樣做既能推動年青人自力更生,又能鼓勵年青人發揮創意和發掘商機,這些小業務甚至能為其他失業年青人提供就業機會 (ILO, 1999)。對其他支持者來說,自僱幫助年青人脫離失業和貧困之餘,更可使年青人從充滿著壓抑與剝削的僱傭勞動關係中解放。

  1. 無論是自僱或開辦小業務,對支持者來說最大的困難是如何爭取政府積極地為這些生計方式提供有利的條件,及消除或放寬既有的限制(以香港的小販行業為例,包括政府對社區空間的規管)。否則,不難想像鼓吹自僱的提法的其中一個可能後果,是被政府收編,成為其推卸創造合理職位的堂皇藉口,結果只會令先在條件惡劣者的處境被進一步邊緣化。


工作福利(Workfare)/學習福利(Learnfare)措施

  1. 近年不少經合組織的國家所進行的社會保障改革,其中的重點包括把失業人士接受工作或培訓的提供,作為領取入息給付的條件,主旨是改善失業人士的技能及推動失業人士積極尋找與接受市場上的就業機會;並藉著收緊領取入息給付的審查程序和資格,加強社會保障制度的成本控制(Meager with Evans, 1998)。在丹麥、英國、澳洲、荷蘭和芬蘭等國家,這種政策取向更被應用到處理青年失業問題上。例如丹麥自一九九六年起,規定年齡在廿五歲以下、缺乏正規學歷資格而又失業超過六個月的年青人,有權接受為期十八個月的教育課程、或者職業學校或訓練中心的培訓計劃,並為這些年青人提供職業指導和各樣的求職活動,而在此期間年青人則獲得金額相當於失業給付一半的生活津貼。但假若年青人中途拒絕參與,將喪失領取生活津貼的權利。荷蘭亦自一九九二年起,規定所有失業的廿四歲以下年青人必須向當局登記,建立為期六個月的個人求職活動計劃。經過六個月後失業年青人便喪失領取社會保障給付的資格;要獲得入息必須參與青年工作保證計劃(Youth Work Guarantee Scheme),接受地方當局指派的工作,大部份工作在公營部門,自九五年開始亦包括私營部門的工種,根據當地的最低工資水平發薪。

  1. 對支持這些措施的人來說,實行工作福利(學習福利)的措施的好處,是大大激勵起年青人的工作意欲和培訓動機,推動年青人接納市場上的職位機會,並大幅減少對政府的財政依賴,促進資源的最有效運用。

  1. 雖然工作福利(學習福利)措施表面上有多樣的優點,但這類措施事實上隱藏了不少的危險。






直接創造職位計劃

  1. 由公營部門直接向長期失業的年青人提供臨時性的工作,在八十年代起開始流行於多國,在法國和多個北歐國家均有接近廿年的推行經驗。例如瑞典曾於一九八四至八九年間實施青年隊項目(Youth Teams)法例規定失業的十八至十九歲年青人和二十五歲以下有精神障礙的年青人有權獲得一份在教會或地方政府的社會服務部門的工作,每天工作四小時。(後來這個項目與入職機會項目Youth Induction Place Program合併成為工作福利項目)

  1. 根據各國多年的實踐,這些計劃往往有以下的缺點(Meager with Evans, 1998; Gautie', 1999)。首先,部份計劃(如法國於八十年代早期實施的TUC 計劃)只給予參加者微薄的報酬,提供的工作又與社區需要的滿足無關,使這些計劃對參加者產生很大的負面標籤,被指為是純為安置社會功能不良者而設。其次,很多時參加者只能取得一個較次等的學員身份,但縱使這樣這些計劃也沒有向學員提供培訓的機會,無法提昇參加者的職業技能。最壞的影響是前述的社會負面標籤及與實際企業工作經驗的隔離,可能會進一步影響參加者日後於市場的受聘機會。

  1. 不過,在很多情況下,直接職位創造計劃可能是市場上最缺乏受僱機會的年青人組群(例如嚴重殘障者)的有限選擇 (OECD, 1998)。要克服上述的負面因素,可行的方法包括計劃於設計時應仔細分析地方社區有哪些不獲市場經濟回應的隱藏需要,使這些計劃提供對社會真正有用的服務,又不會產生擠出效應;引入地區非牟利的志願組織的高度參與,是減少中央官僚行政架構對多樣化的社區需要不敏感的有效方法。此外,使這些計劃滿足社區需要之餘,更應給予參加者公道合理的工作條件﹝如工資和其他福利﹞,增強其參與動機,並把負面標籤效應儘量沖淡。最後,倘若實行計劃目的,是要提高參加者日後在市場上的入職機會,則這些計劃應該整合各樣的支援服務,以滿足失業年青人的職志發展需要,例如技能培訓、求職指導和就業選配等,並應向參加計劃的年青人提供持續教育的銜接機會。



特種青年培訓計劃

  1. 為離校生提供特種培訓計劃,在多個國家多年來均有實行,例如瑞典的青年工作機會項目、英國的青年培訓計劃和美國的工作培訓伙伴計劃均是當中較大規模者這些計劃各以不同方式把先前所述的供應面和需求面元素組合起來,例如職業技能訓練課程、學習福利、補貼措施等。主要的主旨包括:為離校年青人提供基本的技能培訓,增強年青人的工作能力;推動企業向年青人提供在職培訓機會,使年青人累積基本工作經驗;加深年青人對僱傭工作生活的瞭解,盡快適應勞動力市場的要求;強化年青人的工作動機,減少對政府的財政依賴;等等。通常的內容包括就業準備的課程和一系列取得工作經驗的活動設計,包括在企業內的臨時性工作,參與計劃的年青人一般可獲得政府提供的生活津貼或僱主提供低於市價的工資,而提供培訓機會的僱主通常會獲得政府的財政資助。

  1. 學者顧納﹝Grubb,1999 對美國各項青年教育與培訓項目進行檢討,認為這類計劃的成效往往強差人意,功能很多時只在於安置離校的年青人,對解決年青人的就業困難缺乏幫助。其中的失敗因素可歸納為以下的原因:(1)不少計劃對勞動力市場的趨勢欠缺分析,未有根據經濟發展對技能需求的影響作出規劃;(2)部份計劃為期太短(數星期至三個月)其他很多課程又沒有把基本通用技能與企業學習經驗適當地配合,更有部份課程採取過時的由上而下單向灌輸的教學模式,均不利於學業成績欠佳者的學習;(3)很多計劃沒有整合職業及升學指導、情緒輔導、家庭服務、社會保障和社會服務轉介之類的支援服務,使不少學員因各種實物性或非實物性的困難而中途退出計劃;(4)、這些計劃往往忽略與正規持續教育體系的銜接,無法為完成計劃但欠缺文憑資格的離校年青人提供繼續進修的階梯;(5)、大部份計劃往往欠缺有效可靠的檢討機制,使錯誤的措施長期存在。

  1. 假若由教育機構提供的通用職業知識和技能,與企業的實際具體服務經驗能夠好好地整合,比較起單一地只由教育機構或是企業向年青人提供學習經驗,應是較為可取的學習模式,理由是這樣做較能保證培訓內容不會流於過份抽象或是過份狹窄。但正如前文所述,以補貼形式去推動僱主提供培訓機會的做法,始終冒著青年學員被部份不良僱主利用作為廉價勞工的風險。為了使培訓計劃能達至有效提昇年青人的職業技能的目標,應該引入企業內員工組織的參與,監察在職培訓的進行,及確保計劃不會使既有員工被替代;並且規定青年學員獲得合理的報酬,保障年青人免受剝削,並加強年青人參與的動機。

  1. 在本節中,我們回顧了各國的主要青年就業政策措施,並討論推展這些措施的可能陷阱。在下節中,我們選擇了德國和英國兩個個案,嘗試較深入地去比較它們最顯著的青年就業政策措施,藉此反觀對處理香港青年失業問題的啟示。德國的學徒訓練制度享譽國際多年;而英國的青年培訓制度的政策取向與香港近年的發展有很多相似的地方;兩者的實踐經驗同樣值得政策制定者引以為鑑。


職業訓練制度:德國的經驗

  1. 過去二十多年來,德國的職業教育雙重制度,一直是不少經合組織國家政府所努力學習和仿傚的對象,認為是解決青年失業問題的典範(OECD, 1994) 。以下我們會先介紹雙重制度的特色、與德國教育制度的關係,最後是回顧這個制度對解決青年失業的成效。


歷史

  1. 在德國,職業訓練的歷史可追溯至中世紀的行會(guilds)度,但一直到十九世紀末期為止,基本上只有手工藝業向小部份的男性學徒提供正規化的在職培訓。二十世紀初期,當時德國政府憂慮大批未到期接受軍訓的離校青年男生會嚮往共產主義,認為應加強他們的公民教育,逐在大部份地區規定所有學徒必須同時接受職業學校的訓練,雙重制度的雛型於是漸漸產生(Lipsmeier, 1994; Kru"ger, 1999)。直至一九六九年的職業培訓法例(Vocational Training Act)出現,管制全國(西德)各行各業(公共服務業除外)的學徒訓練項目,雙重制正式成為德國職業訓練制度的最顯著特色。


教育制度

  1. 要理解雙重制對德國年青人的重要性,便不可忽略其與該國教育制度的密切連繫。在德國,個人在學校的學業成績表現,對其職業生涯的發展有著長遠的影響。德國的教育系統具有高度的分層性,學生於大約十歲時─顯然有違普及教育的原則─便須根據志願和小學時的成績被分流到三條截然不同的教育軌道,接受額外為期四年(初級中學)、六年(中級中學)或九年(高級或文法中學)的教育。從初級中學畢業的學生的出路,基本上就只是參加雙重制下的學徒計劃;從中級中學畢業的學生還可選擇入讀全日制職業專科學校或高級技術學校;只有從高級中學畢業的學生才有機會修讀大學學位。事實上,參加學徒制度是大部份從初級或中級中學(甚至是小部分從高級中學)畢業的學生的共同出路:於一九九零年,從初級或中級中學畢業的學生各有接近六成參與學徒訓練,而選擇參與此項制度的高級中學畢業生亦有一成半(Gross, 1998)。在一九九六年,在所有十五至廿四歲的僱員當中,超過四成是以學徒合約形式受僱(Bowers, Sonnet & Bardone, 1999)


雙重制

  1. 雙重制的特徵是職業訓練交替地於私人企業及公立職業學校中進行。學徒訓練合約一般為期三年至三年半,期間學徒工資只有技工工資的三分之一。法律架構規限的作用是將職業資格加以標準化,推動資方必須與勞方就職業技能的具體內容達成共識,並且視學徒計劃的質素是各方面的責任,確保在企業內部進行的培訓受到勞資雙方適當的監察。明顯地,組合主義(Corporatism)的傳統反映在僱主組織及工會在職業訓練制度的高度參與上。在雙重制下,聯邦職業訓練院(Federal Institute for Vocational Training)負責制定全國三百七十種職業的名銜、技能和知識要求及評核標準。聯邦職業訓練院是根據職業培訓法例成立的法定機構,成員包括省政府、聯邦政府、教育界人士、工會及僱主組織的代表。日常的運作方面,職業學校由各省政府管理,負責課程的提供;工業及商業總會(Chambers of Industry and Commerce)負責審批提供學徒訓練的企業的資格、監督在職訓練的進行,亦向完成訓練的學徒進行期末測試;而工會則透過設立於企業內部的工作委員會(Work Council),監督著在職訓練的提供,並且確保訓練內容的廣度。持有由工業及商業總會頒發的正式文憑的年青人,是具有通行全國的職業資格的象徵,不但有較大機會從事穩定的職業,也是將來獲得內部勞力市場昇遷機會的必要條件。


分析與批評

  1. 對僱主來說,學徒合約為企業提供了一批廉宜而又穩定的勞動力,又可根據企業的需要對未來僱員進行教化,大大減少篩選適任者的成本;而且,透過向僱員提供長遠的內部發展前景,加上集體談判式的工資釐訂制度使行業工資維持相對穩定性,有效地減低僱主對受訓學徒一旦獲取全國認可的證書後,會被別間企業挖角的憂慮。而對年青人來說,制度化的學徒計劃為離校進入勞動力市場的初期階段,提供了一個固定安穩而又獲得社會認可的身份,不但可調整年青人對僱傭關係的期望,又可增加年青人對薪資工作場所的適應。而且,年青人亦意識到成功取得職業資格證書,便幾乎等於持有進入高度穩定而秩序井然的職業生涯管道的大門鎖匙─而穩定的職業勞動市場(Occupational Labour Market)則一直由法規和強大的工會力量加以維持(Hinz, 1999)

  1. 不過,德國的職業訓練雙重制度,亦面對著國內外不少的批評。最常見的批評是指摘學徒訓練的內容過時,無法滿足急促發展的經濟對技能更新的要求 (Blossfeld, 1992)。不過,反駁者卻指出雙重制下職業技能和知識水平的釐訂是經過政府、教育界人士、僱主組織及工會反覆談判商議下達成的,單單這項程序便已經有效地保證學徒訓練制度在技術不斷改進的時代仍能進行自我完善,而這個制度能繼續存在便是最佳的證明(Heinz, 1995)

  1. 對年青人來說,德國雙重制的最大問題,恐怕是透過對訓練機會的不平等分配,結構性地限制了不同年青人組群的發展機會。





青年培訓制度:英國的經驗

  1. 在英國,青年培訓制度於近三十年以來有持續的發展、擴張和變化,成為英國青年就業政策的最顯著特色。在這節,我們先簡介英國青年培訓制度的發展,然後回顧這制度推行以來的成效。


青年機會項目

  1. 在英國,於二次大戰後一段不短的時期裏,要獲取一份全職工作,對大部份剛離開中學的十六歲年青人來說,似乎不是一件太困難的事 (Coles, 1995)大規模的青年失業在七十年代中期的經濟蕭條期間爆發,當時的工黨政府於是在部份地區先後推出一系列規模較小的措施。例如於一九七五年向聘用離校生的僱主提供為期六個月的津貼。由於發現這項措施的負載效應過大,政府於一年後改為只向聘用失業達六個月或以上的二十歲以下年青人的僱主提供為期二十六個星期的津貼。同年政府亦推出一項名為工作經驗項目(Work Experience Program)主要的內容是向十六至十八歲的年青人提供為期二十六個星期的企業實習機會,並向每個參加這個項目的學員發放一筆標準津貼。

  1. 由於青年失業問題仍然非常嚴重,當時英國政府根據人力服務委員會(Manpower Services Commission)的建議,將過往多項特殊措施結合和擴展,於一九七八年推出一項大規模的青年機會項目(Youth Opportunities Programme)專門針對剛離開學校的十六歲至十八歲年青人,主要內容包括向年青人安排一系列為期六個月取得工作經驗的活動設計,實習場地包括私營企業、培訓工場或於地方部門或志願團體推行的社區計劃內進行,並且安排學員於技能中心、持續教育學院或企業參與為期十三星期的短期培訓課程,而每位參加此項目的年青人亦會獲得一筆培訓津貼,但不保證僱主會為學員在這些工作經驗的獲得以外提供培訓。


青年培訓計劃

  1. 可是,青年失業問題仍然持續惡化,青年機會項目的效能受到廣泛的質疑,保守黨政府於一九八三年以為期十二個月的青年培訓計劃(Youth Training Scheme)取代青年機會項目,並於一九八五年再度將計劃的培訓期延長至兩年。這時期參與青年培訓計劃的十六歲年青人,曾高達整個年齡組別的人口四份之一。青年培訓計劃主要以兩種方式進行:參與第一種方式的學員除會在由僱主提供的工廠或辦公室接受在職培訓,亦會在技術學院或培訓學校參與為期十三星期的培訓課程;而參與第二種方式的學員則只在由地方部門或志願團體推行的社區計劃或由學院或資訊科技中心提供的場地內接受培訓。在參與計劃期間,青年學員每星期仍然可得到一筆津貼,而提供在職培訓的僱主則每年會得到一筆培訓資助。


青年培訓、現代學徒計劃及青年學金計劃

青年培訓

  1. 青年培訓計劃在一九九一年被青年培訓(Youth Training)取代,後者成為九十年代於十六或十七歲離校的英國年青人最主要的培訓途 (Maguire & Simm, 1999)。青年培訓目的是鞏固年青人的基本讀寫、算術和電腦認知能力,同時強調培訓計劃設計的個別化和彈性化,使學員的技能符合地區經濟發展的需要,培訓期一般為兩年,但可根據課程和學員的類型而調整,提供者必須保證課程最少符合國家職業資格(National Vocational Qualifications)第二級的水平6

  1. 不過,更深遠的變化發生在制度架構層面。先前十多年的多項培訓計劃均是由於一九七三年根據就業培訓法例(Employment Training Act)成立的中央性機構─人力服務委員會─所直接統籌。人力服務委員會於一九八八年解散,就業部將青年培訓的管理以合約外判方式轉移到八十多個位於英格蘭和威爾斯各區的培訓及企業局(Training and Enterprise Councils)和二十多個位於蘇格蘭各區的地方企業公司(Local Enterprise Companies)之中。培訓及企業局和地方企業公司是獨立於政府架構之外的私營公司,董事會成員最少三分之二需來自私營企業的高級行政人員,目的是為企業提供各類型的商業服務,並為不同年齡的人士提供培訓或再培訓的機會。政府認為此舉是由於僱主最清楚地方的技能要求,讓培訓計劃的設計更能彈性地符合地方的經濟發展需要,透過企業文化和管理主義的效率使政府的資源運用更符合成本效益的原則。培訓及企業局和地方企業公司可把青年培訓計劃的提供再以合約方式分判給私營企業、學院、志願團體等地方組織負責,往往主要以學員成功獲得職位或認可職業資格的比率為後者的表現準則。

  1. 從一九八八年起,除了小部份證實有認可需要的特殊困難者外,所有十八歲以下的失業青年領取入息給付的資格均被取消。政府保證所有此年齡登記失業青年均有資格獲得接受青年培訓的機會,以此取代其領取入息給付的權利。在獲取或接納培訓機會之前,這些失業年青人可申請最多為期八星期的過渡性補助金,但假設兩次拒絕接受培訓機會,這些補助金便會被取消。事實上,就算是年滿十八歲或以上而失業超過六個月或以上的人士,就業服務處亦有權以取消給付資格的方式強制其參加由各個慈善或志願團體或私營機構所舉辦的各項培訓、求職或工作活動。

現代學徒計劃

  1. 英國政府於一九九四年宣佈成立現代學徒計劃(Modern Apprenticeship),並於翌年正式實施。現代學徒計劃的目的改革舊有的學徒訓練制度,以吸引各行業的僱主向年青人提供學徒訓練,使完成訓練的年青人配備達國家職業資格第三級或以上程度的技術、工藝及管理技能,並且具有運用資訊科技、算術和溝通技巧等核心能力,以加強英國在國際市場上的競爭力為目標,而任何時候參加此項計劃的年青人應不少於十五萬人。培訓計劃由各地區的培訓及企業局/地方企業公司及總數超過一百個的工業培訓組織(Industrial Training Organizations)所聯合發展,後者是於一九八一年後成立並同樣由僱主主導的組織,以取代自六十年代起建立、帶有明顯組合主義色彩的工業培訓局制度(Industrial Training Boards)。參加現代學徒計劃與青年培訓的資格基本上相同,但學員與培訓提供機構之間需訂立一份為期兩至三年的學徒訓練合約。財政方面,政府雖然不會向僱主直接提供培訓津貼或工資補助,但仍會透過青年學金計劃(Youth Credits Scheme)給予僱主財政上的支持。

青年學金計劃

  1. 這項獲得英國工業聯會(Confederation of British Industry)大力支持的計劃於一九九六年正式實行,目的是在青年培訓項目的提供上引入市場導向的原則,使更多的僱主和機構積極參與培訓的提供。運作的方式,是政府透過培訓及企業局和地方企業公司,向為十八歲以下的離校年青人提供獲認可的培訓計劃的提供者(例如參與青年培訓或現代學徒計劃的僱主)分期支付獎金。這些金額主要依據青年學員所完成的培訓時期和修畢的科目等因素而釐定,但最後一期的款項只會支付予那些獲取國家職業資格第二級或以上的學員的培訓機構,以鼓勵提供者提供較高水平的培訓給學員。英國政府認為這樣做可大大擴展年青人的選擇範圍,加強年青人對自己才是培訓計劃的「主人」的感覺,激勵年青人努力獲取較高程度的職業資格。不過實際上由於所有認可培訓計劃必需符合培訓及企業局/地方企業公司對地方經濟發展的需求的評估,及年青人仍需透過既有的招募/招聘方式才能獲取培訓的機會,年青人的選擇範圍仍然受到相當的限制 (Deakin, 1996)


近年的發展

  1. 大致上來說,英國青年就業政策近年的取向,在新工黨執政後並無發生太大的變化。新工黨路線倡議的「福利到工作」(Welfare to Work)福利制度改革,其中最與本節有關的,是提出「為年青人(而制定)的新協議」(New Deal for Young People)的政策措施。根據這項政策,所有領取求職者津貼 (Jobseeker’s Allowance) 達六個月的十八至二十四歲的年青人,必需參加由就業服務部提供為期最多四個月的深入職業輔導和培訓需要評估。在職業輔導期過後,仍然失業的年青人需在以下幾個項目之中作出選擇:(1)一份僱主提供的工作。這些僱主會獲得政府提供最多二十六星期的工資補貼,每星期最少一天需向年青人提供達認可資格的培訓,並獲得一筆額外培訓資助;(2)一份為期半年、由政府環境保護隊(Environmental Taskforce)提供的工作,這項目亦包括達認可資格的日間培訓課程;(3)一份由志願機構提供的工作,同樣包括日間培訓課程;或(4)參加達認可資格的全日制教育或訓練課程。假若年青人拒絕接納任何一個項目,他/她們的生活津貼將會被大幅度削減。


分析與批評

  1. 從上述的簡介中,我們可將英國過去廿多年以來的青年培訓制度(至青年就業政策)的發展,歸納為下列的趨勢。在制度架構層面方面,從過往依賴中央規劃的行政管理形式,透過多層外判合約的方式,逐漸轉移到各個地方性的機構中,政府最多只扮演著一個財政資助者的角色,並且認為由僱主主導的機構才能提供個別化、彈性化和合乎經濟效益的服務,簡言之,是把過往由政府提供的培訓和就業服務市場化和私營化。

  1. 在青年失業的問題成因認定方面,越發強調年青人的技能不足,是造成年青人的就業困難的最主要原因,換言之,是把青年失業的成因視為個人化的可僱性(employability)因素。至於在策略措施方面,主要的方式是增強學員對自我技能提昇的控制感和責任感(例如透過青年學金計劃)、向年青人提供多樣化和合乎個人目標的培訓方式,使其獲得對社會有用的認可職業資格,並且(例如以削減入息給付的方式)加強對年青人工作倫理的規訓。

  1. 英國民間社會對青年培訓制度的批評,主要分為以下幾方面:






小結

  1. 在本章中,我們討論了實行於各國的主要青年就業政策措施,並回顧了德國的學徒訓練制度和英國的青年培訓制度。在處理年青人的失業問題時,英國和德國的就業政策採取了不同的取向:前者的發展,是把市場導向的原則注入培訓服務的提供上,並且強調年青人有積極參與教育和技能培訓的權利和義務。後者則為年青人提供一個制度性的學徒身份,層階化的教育制度和標準化的職業訓練使年青人由學校到就業的過渡階段過程高度結構化和規劃化。這兩套模式之中,後者在減低青年失業的成效在國際社會中獲得推崇,不過兩者的缺點是似乎同樣未能成功地挑戰既有的社會分層,甚至進一步強化基於階級、性別和族群等軸線為基礎的職業分隔。

  1. 然而,本章的研究結果亦顯示,若為職業培訓計劃對處理青年就業問題仍有重要價值,那麼這些計劃除應根據年青人的需要度身訂造外,推動勞資雙方高度參與政策的執行和結合相關的社會立法和社會服務提供,對促進不同青年組群的平等機會是必須的。

  1. 簡單地以為減低青年失業率便等同解決年青人的就業問題的想法,一個極有可能的壞後果是把年青人推向充滿剝削性的工種或質素低劣的培訓計劃,屆時年青人在勞動力市場面對的就業問題恐怕只會變得更為隱蔽。尊重所有年青人平等地享有獲得教育、職業培訓和就業機會及社會保障的權利,保障所有年青人於工作間和培訓時期的權利,應是任何青年就業政策的基本保證。


第六章:總結及建議


  1. 通過前面的各章,我們看到年青人從離校到就業過程中所經歷的就業困難,並不能簡單地約化為個人的裝備不足問題;社會整體開放給年青人的職位空缺、勞動力市場的排斥或區隔,都是導致年青人處於不利位置的關鍵,但卻被經常忽略的原因。對不少年青人來說,就業問題並不只在於如何打破「沒有工作─沒有工作經驗─沒有工作」的惡性循環,更在於如何在有限的職業結構的制約下實踐自我和發展職志。為了紓援年青人多樣化的就業問題,本章將提出幾方面的青年就業政策策略建議。

  1. 在第四章中,我們曾提到現行本港各項就業措施和服務,並沒有把年青人的權利作為政策原則。我們認為要有效處理年青人的就業問題,政府有需要制定一套清晰地訂明年青人權利的就業政策,使各項措施能有效促進不同模式的青年職志的發展,而不致淪為一項項零碎散亂的行動計劃。

與就業問題相關的青年權利

  1. 首先,《經濟、社會、文化權利國際公約》第六條、第七條及第九條的標準明顯地適用於年青人身上,因此:

  1. 為了擴闊年青人面對陌生的勞動市場時享有的有意義選擇範圍,及加強年青人在工作間和培訓期間的自我保護能力,顯然有需要確認:


  1. 然而,除了保障年青人有權獲得充份參與就業市場所需的知識和技能外,更應從根本上去確認年青人有參與決定的權力,使年青人能積極建構影響其福祉的周遭就業環境以至社會環境:


  1. 年青人的參與權與被諮詢權亦已獲得《青年約章》的確認,現時是進一步落實的時候。


青年就業的政策原則

  1. 根據上述青年權利而制定的就業政策,其政策原則便應該是:



青年就業政策措施建議

  1. 根據上述的政策原則,加上在先前各章節中曾略有提及的措施,我們總結出以下八方面的策略建議,這些策略雖然有廣泛的涵蓋範圍,但主旨同樣是支援年青人從離校到就業所面對的生活重大轉變,與及滿足作為整體勞工階級一份子的年青人不同模式的職志發展的需要。

  1. 根據第五章的討論,我們認為一個結合集體協商制度、個別化的優質在職培訓和反歧視措施的計劃,對針對本港年青人在勞動力市場的不利處境上,仍然是十分重要的。我們建議政府採納以下的方案,作為改善年青人的就業困難的第一步:


建議一 青年就業發展方案:

目標:

  1. 促進參加者累積能提升職業技能之企業工作經驗;提昇參加者日後的受聘機會;
  2. 使參加者獲得持續教育(包括職業教育和高等教育)的機會;
  3. 促進參加者的職志發展;減低職業階層之間的流動障礙。

參加資格我們建議此計劃初期以十五歲至廿四歲的年青人為主要對象,然後逐步擴展至其他年齡組群的人士。




主要建議為年青人職志發展需要而制定的在職培訓計劃。.

內容

(1). 培訓合約:


(2). 職業教育課程


(3) 輔導服務:任何參與此計劃的學員,將獲得由社會服務/勞工服務機構提供以下的個別化輔導服務:


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責任分配:

(1). 政府


(2). 企業界


(3). 職業訓練局


(5) 工會/勞工團體


(6) 社會服務機構/勞工服務機構/社會工作者


(7). 學員


財政評估有關本方案的財政可行性的評估,請參考附錄二。

方案優點:

  1. 促進政府、工商界、工會、社會服務機構之間的積極性夥伴關係;
  2. 滿足年青人個別化的職業教育與訓練的需要;
  3. 能充分利用現時的制度性資源,特別是職業訓練局和社工機構在推行職業教育課程、學徒訓練制度、展翅計劃和其他試工計劃上所累積的經驗;
  4. 與現時的學徒訓練制度和展翅計劃比較,方案的基本程序較能保證年青人獲取符合經濟發展需要而具高認受性的職業技能,促進年青人的就業機會和職業發展;而且較能保障年青人各方面的權利﹝有關學徒訓練制度和展翅計劃的缺點,請參考第四章﹞。

建議二:

  1. 儘管本港的學校課程經常被看成要為年青人的就業條件負上責任,然而,教導學生有關社會生活各領域﹝包括經濟領域﹞的實用知識,與為企業對僱員的要求而進行教育,在概念上仍應加以區別﹝Brown, 1988﹞。我們在第四章曾指出,把教育改革目標從屬於經濟發展的需要,是基於把教育等同於人力生產線的觀念。根據聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》的有關條文,我們認為學校教育的最重要目標仍應是全面發展所有學生的人格尊嚴,增強學生對人權與環境的尊重,使能積極參加開放社會的建設。因此,教育改革的重點應更著重於打破學習經驗的不平等分配。在年青人的教育問題上,我們建議政府:


建議三:

  1. 儘管單靠職業輔導顯然未能改變大部份年青人的就業經驗,但在尊重年青人的自主性和獲取資訊權利的前提下,我們認為駐校職業輔導的目標應是促使學生獲取有關教育、職業訓練及就業的正確及充分資訊,協助年青人進入勞動力市場前做好基本的準備,並協助所有學生對本人的自我發展作出初步計劃﹝包括意識社會對職業的性別角色定型﹞。我們建議:


建議四:

  1. 我們亦認為勞工處就業配對服務的目標應是盡量掌握勞動力市場的最新動態,為求職者提供職位空缺的充分而準確資料,促進求職者與職位空缺的配對。我們建議政府採取更為有力的措施改善勞工處職位空缺資料的質素,包括參考瑞典的做法,立法規定僱主向勞工處登記職位空缺資料。

建議五:

  1. 為年青人以至較年長人士提供持續教育的機會,我們認為對提高失學人士的生活質素和作有意義抉擇能力,以至在目前的職業結構下促進低階僱員的職業發展仍有十分重要的意義。我們建議:

建議六:

  1. 正如我們在本研究中不斷重申,適當地規範勞動市場,對保障不同青年組群的福祉尤為重要。我們認為政府應採取更進取的均等機會行動(affirmative action)措施,目標是促進弱勢群體享有平等的就業機會和待遇。我們建議:


建議七:

  1. 然而任何的積極勞動力市場政策措施,若忽略了合理職位的創造恐怕在有限的職位空缺下,只會強化弱勢群體之間的競爭。我們認為政府應增加對社會服務機構的撥款,組織及培訓長期失業人士,為社區設計和提供所需要的服務,例如廢物回收、託兒照顧、家居維修等7,以滿足社區,特別是貧窮社區的多樣化需要,並為失業人士提供具滿足感之工作及公道合理的工作條件。我們亦認為政府應提供條件,鼓勵民間發展合作性的社群生活,為失業人士提供另類就業的機會。我們建議政府:


建議八:

  1. 最後,青年勞動者作為整體勞工階級的一份子,既有著發展本身觀點的空間,亦應享有普同的勞工權利;反過來說,漠視雙重勞動市場的基本社會現象而強調可僱性和職業的文資資格的獲得,只會在愈來愈高的教育程度上複製既存的社會秩序﹝Collins, 1979﹞。以創建「終生學習文化」、改進人力資本質素作為香港在面對全球經濟一體化的趨勢時維持整體競爭力的發展策略,倘若忽略了客觀環境對勞工的選擇範圍的制約,恐怕只會強化基層工人面對權力與生活機會匱乏時的無力感﹝Brown and Lauder, 1999﹞。我們仍認為政府應制定基本勞工政策包括立法規定集體談判權,保障勞工享受經濟發展的成果;立法制定最低工資制度,保護勞工免受剝削;正視僱傭制度彈性化的趨勢,立法保障臨時工人、兼職工人及外發工人的權益;並且制定以滿足市民的發展需要﹝而非單純著重減省開支﹞為首要原則的全民社會保障制度。



附錄一:個案背景資料﹝第三章﹞

代號 性別 年齡 教育程度 職業 其他狀況
1 十八 中五 失業 與母親住村屋
2 十九 中五 失業 與父母及弟弟居於村屋
3 十七 中五 失業 與父母姐弟居住公屋
4 二十四 高中 文員 與父母弟妹居於私樓

三年前來港

5 二十 中五 售貨員 與父母居於公屋
6 二十三 中五 失業 與父母居於公屋

患有大腦麻痺症

7 十九 中五 技工學徒 與父母弟租住私樓
8 十九 中五 快餐店服務員 與父母妹居於居屋
9 十八 中五 失業 與父母兄弟妹居住公屋
10 二十三 中五 文員 與父及兄於村屋居住

患有類風濕關節炎

11 十八 中三 失業 與父母弟租住私樓
12 十九 中五 廚房學徒 與妻兒住公屋
13 十八 中三 地盤工人 與母及外婆居於公屋
14 十八 高中 失業 與父親租住私樓房間

年半前來港

15 二十二 中五 失業 與姐姐住公屋

患有肌肉萎縮症














附錄二、青年就業發展方案﹝第六章161段﹞財政粗算評估

  1. 支出
        1. 現時展翅計劃每年提供一萬個名額,為十五至十九歲的年青人提供職前培訓。我們建議本方案把對象年齡組別擴大一倍,並把每年提供的名額增至二萬個,增加十五至二十四歲而學歷程度在中五或以下的年青人的受惠機會。
        2. 僱用資助:新一期展翅計劃的僱主可獲得每學員每月2000元的培訓資助,為期三個月。我們建議將該筆合共6000元資助於學員通過三個月試用期後才一次過給予僱主,以鼓勵僱主與學員訂立正式的僱傭合約,每年共須支付 1億2千萬元予參與本計劃的僱主(表十七(1))
        3. 退回課程學費:我們建議修畢認可職業教育課程單元而出席率達滿意程度的學員,僱主可獲全數退還該個單元的學費。假設每年有70%學員出席率達滿意程度,而學員受訓時間平均為2年,以現時香港專業教育學院提供的日間部份時間給假調訓制中五或以上程度課程的學費每年約4600元計算,每年共須退回1億3千萬元學費予參與此計劃的僱主(表十七(2))
        4. 培訓資助:除了向僱主退回認可課程學費外,我們建議可按期按照僱主資助學員接受培訓的實際時數向其支出提供額外200% 的資助 (加上前述退回學費的安排,即合共向僱主的支出最多提供300%的資助)根據香港專業教育學院提供的部份時間制課程每年上課時間300時及每年學費約4600元計算,僱主每小時的培訓開支約為4600元 300即約15元,每年共須支付 3億6千萬元培訓資助予參與此計劃的僱主(表十七(3))
        5. 考試合格獎勵:我們建議每年向完成該年課程並成功通過有關評核的學員發給一筆 1,000元 的獎學金,假設合格率為70 % (根據中學會考的平均合格率60%稍為調高)每年此方面的支出為2千8 百萬元(表十七(4))。
        6. 上述各項支出合共 6億3千6百萬元,加上 1%行政費,每年開支合共64千萬元。
        7. 其他支出:課程及有關的成本由政府透過落實教育制度改革有關建議8作出承擔。


表十七、青年就業發展方案支出分析

﹝每年名額 = 20,000名學員﹞
(1)支付僱主僱用資助: $6,000 20,000 人 = $120,000,000
(2)退回僱主職業教育課程學費: $4,570 40,000 人 70% = $127,960,000
(3)支付僱主培訓資助: $15 200% 300小時 40,000 人 = $360,000,000
(4)給予學員考試合格獎勵: $1,000 40,000 人 70% = $28,000,000
小計 = $635,960,000
加1% 行政費 = $6,359,600
合計 $642,319,600


  1. 收入
  2. 每年總開支為 64千萬元,只佔政府現時花費與青年有關的資源約2%9政府應該有足夠財政能力承擔。
  3. 就算需要透過增加稅收來支付經費,亦只需輕微調高利得稅率不足0.3%10
  4. 除了以公帑支付經費外,政府應考慮向業界徵費使其負擔部份的培訓成本。這個方法亦代表著政府與業界對促進本港人力資源的發展的責任有著共同的承擔。例如政府可向大型企業﹝根據政府的定義,大型企業即聘用100人或以上的製造業公司和聘用50人或以上的非製造業公司﹞按照其僱用人數徵收費用以支付本計劃的二成經費即約13千萬元。根據表十八的推算,政府只需向這些企業徵收每名僱員每年約140元的費用,估計只輕微增加大型企業每年經營成本不到0.1%11但這些企業卻可透過參加此項計劃成為職業培訓當中的直接受惠者。根據這項建議,餘下八成經費即約51千萬元仍需由政府以公帑支付,但由於政府可省回每年1億元的展翅計劃開支及重新調撥每年約45百萬元的學徒訓練計劃開支,政府額外總開支只為每年37千萬元,只佔政府現時花費與青年有關的資源約1%12

表十八、每年向大型企業徵收的款項總額推算

機構規模

(依就業人數分類)

單位數目 就業人數 徵費率 每年徵欻額
50-99 3362* 230,916 $140 $32,328,240
100-199 1292 174,008 $140 $24,361,120
200-499 551 165,351 $140 $23,149,140
500-999 157 108,208 $140 $15,149,120
1000+ 81 244,167 $140 $34,183,380
所有行業合計 5443 922,650 每年總徵款 $129,171,000

*已減去就業人數在50-99人的製造業公司數目。

資料來源:政府統計處,《香港統計月刊》,2000年10月(上述數字顯示2000年第2季的情況)。


參考書目:

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