社會經濟政策研究所





關於

香港政府的財政政策與社會發展

的探索性研究





研究員: 蔡建誠


二零零二年四月

第一章:導論

研究背景

  1. 香港自1997底亞洲金融風暴爆發以來,先前的泡沫經濟破裂,經濟不景使既存的失業、貧窮等社會問題更為惡化。香港是國際間少數擁有龐大儲備的地區,社會普遍希望政府能採取較積極的財政政策,適當地運用財政資源,轉危為機,在穩定經濟波動的同時,更能改善民生,促進社會的健康發展。因此,香港政府有需要檢討它的財政政策和預算管理,是否能滿足社會發展的需要。


研究目的

  1. 本研究由社會經濟政策研究所進行,主題在於從社會發展的角度,分析香港政府的財政政策。本研究之具體目的,在於探討下列之主要研究問題:


主要概念

社會發展

  1. 談到社會進步的問題,一種主流的看法,是以經濟增長作為社會進步的先決條件及主要標準。近年國際間的一個冒升的趨勢,是在經濟增長之外,嘗試加入各種社會指標體系,作為較為全面地衡量社會進步的尺度1。聯合國在九十年代舉辦的多次國際會議中,便以「可持續的人類發展」(sustainable human development)為基礎架構,集中於貧窮的消除、性別平等的促進、環境的再生、就業機會的製造及通過民主管治創造可持續生計,並關注宏觀經濟政策對此的影響2這種討論對反思過往單一地以經濟成長等同社會進步的發展主義(developmentalism)3意識形態有一定的抗衡作用


社會發展與經濟政策

  1. 然而,在本地有關發展議題的公共論述中,經濟成長往往仍被預設著一個支配性的地位。社會發展經常被看成是依賴於經濟成長產生的剩餘資源,因此儘管社會福利﹝例如社會保障﹞能夠減少人們遭遇社會變遷時的損失和抗拒,起著安定社會的功能;而社會服務﹝例如教育﹞作為社會投資,更有促進經濟發展的積極作用4社會支出很多時仍被輿論視為是一種公共負擔(public burden),甚至擠掉﹝crowding-out私營部門的投資、阻礙著市場經濟的正常發展。這種對社會發展的從屬位置的建構,大大地規限了社會民主規劃(social democratic planning)的空間和想像,使對社會優次﹝social priorities的建立及公共資源的有效運用的理性討論難以開展5

  1. 有鑑於近年發生在俄羅斯、巴西、東亞和東南亞地區的金融風暴及經濟危機,聯合國近年的報告便多次強調有需要正視經濟政策的社會後果(social outcomes)甚至有需要重新檢視學術界和政界過往對經濟政策和社會政策的簡單二分6。社會後果是關於社會上不同群體之間的資源、社會地位及權力的分配7政府的經濟政策除了影響著居民周遭的經濟環境,更對社會福祉﹝包括財富分配、社會成員的發展機會、社會團結和關懷等﹞有著重要的影響。因此有必要將所有社會政策和經濟政策─包括財政政策─置於批判性的公共檢視下,分析這些政策對社會發展的正反作用。在公共財政的問題上,近年國際間「以人民為中心的預算」(people-centred budgets)運動,強調財政預算應促進社會公義、預算制定過程應具透明度和保障公民參與的訴求,便正好與上述的觀點相互呼應8

財政政策

  1. 財政政策是政府最基本的宏觀經濟政策,政府的收支除了影響市民的稅務負擔及可享用的各種政府服務外,財政決策更對居民周遭的社會和經濟環境有著重要的建構作用。過往公共財政學普遍將政府的財政政策的功能分為資源配置、穩定經濟波動、經濟成長和所得分配幾項9而本地經濟學者普遍的關注或憂慮重點則是公營部門相對本地總產值的比例問題,較少關注政府開支和稅項的歸著問題,更絕少討論財政政策與社會發展的關係。

  1. 作為政府的財政政策核心的財政預算,由於是最能反映資源分配所隱含的政策選擇和社會優次的工具,便更應是討論財政政策與社會發展的問題時的主要檢視對象。理想地說,財政預算所顯示的資源分配模式,應該是對應著政府就社會問題﹝如失業、貧窮、婦女問題、環境污染...﹞所公開宣佈的政策聲稱,象徵著對社會責任的委身與承擔10。實際上政策宣稱作為一種尺度,與開支預算之間往往存有落差,而構成這種落差的原因,則主要是由於政府的理財哲學、預算過程和稅收政策,可視為是意識形態因素、制度性因素和資源限制11因素。預算與政策的關係如下圖所示。

您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 社會狀況

您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 政策聲稱 公共開支

您的瀏覽器可能無法支援顯示此圖片。 理財哲學 稅收 預算過程

研究方法

  1. 本研究將採取以下方法來收集和分析資料:



預期研究成果






研究方法的限制

  1. 由於缺乏有關本地住戶的收入及支出數據,本研究不會精確地計算稅項與公共開支對不同群體﹝例如不同收入的住戶﹞的實際分配﹝即是英美部份經濟學者及政策分析文獻所關注的財政歸著(fiscal incidence)的問題﹞。

  1. 然而,由於本地對財政政策的主流討論,就算從傳統功能財政的層次看來亦是相當有限,而關注財政預算與社會發展的文獻更是鳳毛麟角,因此本研究無論從目標和研究方法上來說都屬於較新的嘗試,希望在數據、資源和時間的限制下,仍能對擴闊本地有關財政政策的討論範圍有所貢獻。





第二章:香港政府的預算過程

  1. 在宏觀經濟政策的制定過程中,一個被經常忽略的環節是公民的參與。在不少國家,政府的財政預算是在黑箱作業的過程中產生,行政機關壟斷了政府收支的資訊,並且支配了預算的編制,立法機關最多只能提出有限的修改意見,一般市民更被排除於預算的制訂過程之外。

  1. 聯合國的社會發展宣言認為公民應有機會參與推動及享受社會發展12。無論決策者選取哪種政策方針,它的社會內容應該向公眾交待清楚,政策選擇背後的理據也應透過公開及參與性的社會對話加以辯論。財政預算是政府最基本的政策宣言,制定公共預算就是制定公共政策,其中透露出決策者的優次選擇及價值取向。既涉及政府對不同政策和服務的優次選擇和相對投入程度,財政預算的編制是否在公開的情況下進行,並得到受影響人士的積極參與,使這種價值選擇在資訊充份的條件獲人民授意進行,便顯得特別重要。政府這種對公民的基本責任,並不因為預算文件表面的「技術性」而減輕:

那些擁有專門技術的人的基本責任,是在採納任何政策之前,與公民清楚地和簡明地就不同的政策選擇和社會內容進行溝通。否則,經濟討論只會聽到那些有金融利益的人的聲音,而政策只會繼續為了安撫投資者而制定。13

  1. 過去數十年來,在殖民地政府高度集權和科層化結構下,政治權力不成比例地高度集中於中央。由高級官僚組成的統治精英佔據了行政機關的主要職位,財政大權一直由少數人士如財政司和財政科高級官員所壟斷。這種決策方式隨著舊殖民管治的終結應該有所改變。本章的目的是討論香港特區政府成立而來的財政預算過程,並且從公民參與的角度去評價整個過程的流弊。在作出這個評價之前,下文會首先簡述香港政府預算的制度架構,並且討論現時預算的編制、執行和財政控制過程。

香港政府財政預算的制度架構

財政司司長

  1. 財政司司長直接向行政長官負責,其職責是制定本港的財經政策,是掌管一切財政政策的最高負責人。其轄下有庫務局、財經事務局、工商局、經濟局、工務局及金融管理局。其上雖有政務司司長,但由於政務司司長不管財經事務,而行政長官的財政權力又下放至財政司司長,故實際上兩者的地位等同。

  1. 因為大多數的政策與其財政意義難以分割,財政司司長的影響力是極大的。財政司司長及其他高級官員,構成了掌管資源分配大權的官僚精英小組。一般估計在每年的夏季至秋季期間,財政司會與各司級官僚會舉行閉門會議,決定資源分配的安排。這是財政預算制定過程的核心,亦是最不為人所知的部份。不過與其他司長級官僚精英比較,財政司司長更全面地掌握了預算制訂所需要的整體資源的資料,可以說是整個預算過程的主宰。因此,在分配資源以推行公共政策的過程中,財政司長扮演非常重要的角色。

庫務局

  1. 香港政府的財政控制大權高度集中在庫務局身上。庫務局的是負責整體資源策劃工作的重要政策構,包括根據中期預測擬訂整體公共開支指引,將之付諸實行;管理及統籌每年的資源分配工作,並編製周年財政預算;就定期基線檢討及每年的資源分配工作,向高層資源會議提供意見及支援;協助決策局制訂政策,尤其是確保已全面考慮建議政策的財政影響;等等。其工作綱領範圍包括:

  1. 維持政府開支的增長,以確保在一段期間不會高於經濟趨勢增長率;確保本港經濟持續增長所帶來的資源,能用在最利於社會的用途上;推廣以合乎經濟效益的原則提供政府服務;
  2. 維持一個低稅率,簡單而明確的課稅制度,藉此鼓勵投資和企業活動;
  3. 徵收足夠的收入,以應付政府的開支承擔;及
  4. 維持充裕的財政儲備,以提供保障,應付不時之需。14

  1. 從上述的工作綱領看來,主要強調控制開支的增長,使與經濟增長所產生的額外資源的趨勢相符,不著重改革既有的稅收政策加速把社會資源進行再分配。可見主要的預算制訂者傾向於保守的理財策略,未必願意鼓勵公眾參與及進行公開溝通的決策方法,因為這可能引致對這種理財方式的挑戰。

立法會

  1. 西方民主國家中,議會對政府的財政監督權,一直是議會的傳統權力。立法機關主要是以批准政府的預算的形式,實現財政監督。《基本法》第七十三條訂明,香港特別行政區立法會獲授權根據政府的提案,審核、通過財政預算。雖然憲制上立法會擁有批准政府開支的權力,但立法會議事規則第六十九條卻同時規定議員不可提出任何可導致政府開支增加的修正案。

  1. 除此以外,根據《基本法》附件二的規定,政府提出的法案,如獲得出席會議的全體議員的過半數票,即為通過。但由立法會議員對政府法案的修正案須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部份出席會議議員各過半數通過。

  1. 事實上,立法會的財政制衡權力,除了受到議事規則的限制,亦受到其組成方式所制約。《基本法》附件二規定,立法會除第一屆任期為兩年外,每屆任期四年。而現時第二屆立法會的組成包括功能團體選舉的議員30人、選舉委員會選舉的議員6人,而分區直接選舉的議員只有24人。就算到第三屆立法會,其組成方式亦包括功能團體選舉的議員30,分區直接選舉的議員亦只增至30人。這使得立法會傾向維護工商界及其他既得利益者的利益。立法會的組成方式的保守性,加上分組投票的安排,大大減輕了通過財政預算案的阻力,結果是立法會通常支持財政司司長提交的撥款法案和收入草案。


立法會財務委員會

  1. 立法會財務委員會根據立法會《議事規則》成立,成員包括立法會主席以外的全體立法會議員。議員透過互選,推選出財務委員會的正副主席。該委員會的職能包括審核政府的開支預算案,及核准由財政司司長提出的修改核准開支預算的建議。

  1. 當預算案法案通過後,任何新的開支項目或追加預算,均要由該委員會審查及批准,因此有著重要的監管財政作用,其所舉行的公開會議亦對官員構成一定的壓力。但財委會的財政權力主要受到以下的限制。第一,根據財委會會議常規,財委會有權批准或否決開支,但卻不能修改任何開支要求。第二,財委會不能討論開支的融資。第三、財委會的審查只能局限於部門性的低層次要求,對不同政策之間的開支平衡等較宏觀問題,財委會亦無權過問。


立法會政府帳目委員會

  1. 立法會政府帳目委員會是立法會的常設委員會,負責研究審計署署長就政府的帳目提交的報告。委員會亦須研究由審計署署長提交的衡工量值審計報告。在報告中,審計署署長就政府部門、憑藉任何條例審計署署長職權範圍所及的公共團體或組織或接受公帑補助的組織是否符合經濟原則及是否講求效率與效用,進行審計。委員會由一名主席、副主席及5名委員組成,全部均須為立法會主席按內務委員會決定的選舉程序任命的議員。公眾人士得准進入會場旁聽。委員會可邀請任何官員,或報告所指帳目所屬或與之有關的非政府團體或組織的成員或僱員作出解釋。委員會須於審計署署長將政府帳目的審計報告提交立法會省覽後3月內提交報告。嚴格而言,該委員會只是提供各部門首長答辯的機會,而對香港預算制訂的決策方面並沒有什麼影響。

香港政府的財政預算過程

財政預算的制定

  1. 財政司司長及其他高級官員,構成了掌管資源分配大權的官僚精英小組。一般估計在每年的夏季至秋季期間,財政司會與各司級官僚會舉行閉門會議,決定資源分配的安排。這是財政預算制定過程的核心,亦是最不為人所知的部份。

  1. 在上述核心部份的表層,預算制訂直接和兩批文官有關,庫務局的文官扮演預算復查者的角色,而來自六十多個政府部門的各部文官則扮演預算要求者的角色。預算案的週期性工作遠在夏季便展開。庫務局向各部門發出通告,要求各部門呈交五年預測數字。這些數字會歸納為部門預測,用來與中期預測和財政司司長的指引比較。這些比較顯示在整體財政指標的範圍內,各部門在下年度容許獲得的經常性開支撥款總額的基礎。各部門然後根據暫定的水平,編製詳細的開支預算,包括當年的修訂預算、來年的開支預算,及未來三年的開支預測,並於十月底向庫務局呈交。庫務局的官員會與各部門的管制人員磋商,並諮詢各政策局的意見,確保額外資源的新要求受到嚴格審查。庫務局會將部門預算集合為臨時總體數字,並再與年終時被決定的來年預算策略比較。修訂後的財政預算案會以撥款條例草案的形式於來年年初提交立法會

  1. 財政政司長會於每年大約五月至七月及十月期間接見立法會議員,分別收集對開支及收入建議的意見。庫務局局長會於財政預算案發表後致函議員,解釋對建議的安排。但這些解釋只是重申政府的施政方針,並沒有保證建議受決策者認真考慮和交待。


財政預算的立法

  1. 有關政府收支的周年預算必須提交立法會核准的安排,載於《公共財政條例》(香港法例第2)該條例旨在就香港公共財政的控制及管理訂定條文。財政司司長可就核准的開支預算提出修改建議,並提交財務委員會核准。

開支預算案

  1. 財政司司長每年三月初會向立法會提交政府的收支預算案。在預算案第一次會議中,他會在立法會的會議席上發表財政預算案演辭,概述香港的經濟概況、政府的財政策略和收支建議。他會動議就撥款法案進行二讀,使每年財政預算案中各項開支建議在法律上生效。

  1. 撥款法案二讀議案的待議議題在立法會提出後,有關該法案的辯論即告押後待續。立法會主席在全體委員會考慮撥款法案之前,會將財政預算案內已併入開支預算草案的開支建議,交由財務委員會詳細審核。

  1. 財務委員會會舉行特別會議審核開支預算草案,目的是確保每一項目及分目下所要求的撥款,不會超過執行已獲得通過的政策所需的款項。財務委員會可要求部門管制人員就問題給予書面答覆或要求出席會議,就所要求的撥款額提供口頭證據。特別會議通常會公開舉行,並按照《財務委員會會議程序》第4953段的規定進行。在特別會議後,財務委員會主席會在預算案第三次立法會會議時向立法會提交一份報告。

  1. 在預算案第二次會議中,即撥款法案恢復二讀辯論時,議員只可就香港的財政及經濟狀況,以及撥款法案及預算草案內所顯示政府政策和行政的一般原則作出評論。立法會會一連兩日舉行會議。政府會在第三次立法會會議上就議員的致辭作出回覆,議員屆時將會就法案的二讀進行表決。法案倘須作出任何修正,應符合《議事規則》第69條的規定,即議員不可提出任何可導致政府開支增加的修正案,並在法案進行二讀辯論後,由全體委員會處理。法案通常在四月初時便經三讀獲得通過。例如《2001年撥款條例草案》便分別於200137日及44日首讀及獲得立法會通過。

收入建議

  1. 財政司司長在發表其財政預算案演辭後,會以立法形式把收入建議提交立法會審議。收入建議會透過制定法案或附屬法例的方式實施。在200102財政年度,財政司司長在20014月分別提交了《2001年收入條例草案》、《2001年收入(2)條例草案》及《2001年收入(3)條例草案》,當中載有該年度財政預算案所有的收入建議。三條草案分別於2001620日及712日獲得通過﹝前兩條條例草案經議員在全體委員會審議階段提出修正通過﹞。

  1. 在有關法例生效前,行政長官根據《公共收入保障條例》(120)發出公共收入保障命令,使收入建議可即時生效。


財政監督與控制

  1. 在財政年度內,各項目及分目的開支,將以預算所列的撥款額為限。其後所作的更改,需由財政司司長向立法會財務委員會提出修改建議。這些建議在財務委員會的例會上審核,倘該等建議關乎工務或人事編制的事宜,則首先交由財務委員會轄下有關的小組委員會審核,然後才提交財務委員會核准。

  1. 根據《公共財政條例》第8條,修改核准開支預算的建議必須由財政司司長提出,而委員不能對財政司司長的建議作出修改,委員會必須就原本提出的動議,進行討論和表決。

帳目的結算及審核

  1. 因修改核准開支預算而導致的開支,會由有關的開支總目支付。在財政年度結束時,倘任何總目所支付的開支超出《撥款條例》為該總目所撥出的款額,超出的數額須列入一項《追加撥款條例草案》,並在該財政年度結束後的十月份提立法會通過。

  1. 當撥款要求獲得立法會的通過後,審計署會以抽查方式及深入審查的方法對個別部門的內部管制制度進行,目的是向立法會保證,確保政府和公帑或半公帑性質基金的財政及會計帳項,均屬妥善,而且符合公認的會計標準。此外,審計署亦會進行衡工量值式審計工作,籍此就任何決策局、政府部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或帳目須受審核的機構在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益,進行審查。每年審計署署長會兩次發表報告書,公布上年度公帑使用是否符合經濟原則及是否講求效率與效用的審計結果。由七名議員組成的立法會政府賬目委員會會根據審計署署長的報告書,舉行公開聽證會,傳召各部門首長及有關人士,解釋審計署署長提出的問題。該委員會會於三月內向政府提交報告書。政府需在收到該委員會報告書後三個月內作覆文。

從參與角度評價香港政府的預算過程

  1. 「參與」是決策機會的再分配15。根據社會發展的觀點,「參與」更特別關乎如何引入哪些被經常忽略需要的人的聲音16從參與的角度去評價預算過程,不但是對宏觀經濟層次的決策制定─以至對民主的概念─的重新理解;事實上,對弱勢群體的聲音和利益加以考慮的公共預算制定,本身就是對抗貧窮與社會不平等對其中一項有效對策。正如世界銀行前首席經濟顧問Joseph Stiglitz指出:

問題的核心是價值,是民主過程;及由於民主過程的缺乏,危害各國窮人的生計甚至生命的片面決定得以作出關於民主過程─以至政策制訂過程中是否存在著代表性的平衡,以平衡金融資本與勞工之間的利益─的基本問題,根本沒有被觸及17

  1. 在上文所提及的整個香港政府的預算過程中,相對於其他環節來說,預算的編制對公共資源的分配起著最重要的支配作用。下文將從參與的角度去評價立法會及公民是否能有效地參與預算的草擬及立法階段。我們會從三個方面作出評價:預算草擬過程中資訊的公開性;立法會在預算過程的參與;及公民在預算過程的參與。

.

預算草擬過程中資訊的公開性

  1. 資訊的公開不但有助於提高政府的透明度和責任感,更有助於錯誤政策選擇的及早預防和更正。資訊對公民參與的質素亦有重要的影響。正如上文指出,財政司司長及其他高級官員,組成了掌管公共資源分配大權的官僚精英小組。這個小組以閉門會議的方式,在財政預算案發表前多時,經已大致上決定了來年的財政預算策略和政府開支的優先次序。例如,在經常開支方面,來年政府可用以推行新措施的未定用途款項,便經已受到在財政預算策略所設下的容許增長率所限制。但是這些財政預算策略及政府開支優先次序的篩選準則及其合理性,卻從未在預算草擬過程中公開讓市民討論,只在財政司司長提交預算案予立法會時才讓公眾知曉。雖然預算會詳細列出總目下各政府部門的分目開支,財政司司長亦會照例在預算案演詞中宣讀所採取的財政策略,但屆時公眾已難以挑戰經歷差不多整年時間才制定出來的預算案其背後的框框。這種缺乏透明度的預算制定方式,大大地規限了公眾檢視社會發展的目標與財政分配格局的關係可能性。下表將香港的財政透明度與國際標準作出比較,可清楚看到在多項指標中,香港政府的預算過程與理想的做法有一段距離。

表一、國際間有關財政透明度的標準及香港的情況

    國際貨幣基金會

    財政透明度良好行為守則﹝部份﹞18

    香港的情況
    2.1.2 應提供與年度預算信息可比的前兩個財政年度的預算執行結果以及對后兩年主要預算總量的預測 1993/1994年度預算案起,取消公佈中期預測最後三個年度各政策組別佔公共總開支的預測比例
    2.1.3 描述中央政府或有負債、稅款支出以及准財政活動的性質和財政重要性的報表應構成預算文件的一部份 並無公佈稅款支出的估計。
    3.1.2 應明確說明所採用的任何財政規定﹝例如,平衡預算的要求或對次級政府的借款限額﹞ 開支總額增長準則並無清楚界定開支的定義和「一段期間」的期限

    每年預算案只列出以當時價格計算政府開支的預算數字。而並沒有列出以固定價格計算的數字。亦沒有公佈歷年開支的實質增長率。無法衡量開支增長準則是否達到。

    現金流量總額盈餘/赤字準則並未清楚界定「長遠」的期間

    經營盈餘準則於1995/1996年度起被刪去,但預算案並無解釋

    並無解釋財政儲備新準則為何與M1貨幣供額水平掛的理論根據

    當建議財政儲備已無須再與貨幣供應量掛時,也無提供充份解釋

    3.1.5 應識別並在可能的情況下量化主要財政風險,包括經濟假設的變化和具體支出承諾的不確定成本﹝例如,金融重組﹞ 並無公佈對財政風險的估計
    3.2.2 應說明主要預算項目所要達到的目標﹝例如;改善有關的社會指標﹞ 只公佈各政策/政府部門的行動網領/表現指標,但並無公佈與相關社會指標的改善的關係
    3.4.1 應向立法當局提供有關預算發展情況的年中報告。還應更頻繁地﹝至少每季度﹞公布報告 並無向立法會提供年中報告或季度報告

    經濟合作及發展組織

    預算透明度的最佳行為準則﹝部份﹞19

    香港的情況
    1.1 預算草案應至少於財政年度開始前三個月提交國會 財政年度於每年41日開始,預算草案一般只在3月初提交立法會
    1.2 應於預算草案提交前最少一個月公佈前預算報告,清楚說出政府對下個及最少再下兩個財政年度的經濟及財政政策意圖,突出收入、支出、赤字或盈餘及債務的總體水平,並透露報告所根據的關鍵經濟假設。 通常只在預算草案提交立法會一星期前公佈下個財政年度政府總體支出水平。新任財政司司長在宣佈2002/03預算草案前甚至取消了這個安排。
    1.31.41.7 應就預算實行的情況公佈每月進度報告和年中報告,並應最少每五年或於重要收入或支出項目有重大改變時公佈有關現行政府政策的可持續性評估的長期報告 並無公佈每月進度報告或年中報告,也並無﹝例如就過去數年的大幅度減稅﹞公佈政府長遠財政狀況的評估報告。

    最近發表了結構性財赤報告,指政府開支與整體經濟的價格變動的差距是導致財赤的主因,但過去從無提供政府開支平減物價指數的數據

    2.1 應清楚地透露所有關鍵經濟假設,包括對本地生產總值及其成分、就業率和失業率、來往帳目、通漲及利率﹝貨幣政策﹞的預測,及應對關鍵經濟假設改變時對預算做成的影響作出敏感性分析。 從未公佈經濟計量模型及解釋修訂趨勢假設。每年預算案只公布趨勢增長假設的平均數,而沒有每一年度個別的預測數值。沒有對來年就業率及失業率的預測,也沒有進行敏感性分析。
    2.3. 應在預算中以補充資料的方式透露關鍵稅款支出的估計成本 並無透露稅款支出的估計



  1. 公民透過民選議會,可以間接控制政府的運作,這是支持代議政體者所普遍認同的。在預算案的草擬階段中,財政政司長會於每年大約五月至七月及十月期間接見立法會議員,分別收集對開支及收入建議的意見。庫務局局長會於財政預算案發表後致函議員,解釋對建議的安排,但這些解釋只是重申政府的施政方針,並沒有保證建議受決策者認真考慮和交待。

  1. 雖然憲制上香港立法會擁有批准政府開支的極大權力,但實際上立法會卻往往不能運用這項能夠制衡行政機關的財政監督權。正如上文所指出,立法會的權力主要受到以下多方面的限制:組成方式,分組投票機制,及規定議員只能提出削減開支動議,不可提出任何可導致政府開支增加的修正案的規定。

  1. 雖然在財政預算的立法方面來說,各民主國家立法機關擁有的普遍最起碼修改權也只是削減政府開支20,但在香港政府並非由民選產生的同時,立法會的民主成份和權力亦極為有限,造成立法會缺乏對財政司長長應有的壓力,在財政預算案的通過方面往往形同「橡皮圖章」。換言之,當司法機關對預算決策無甚影響力、行政主導的集權體制卻又主導了預算的編制時,公民透過對議員和政黨的監察以圖修正公共預算的能力,又因立法機關權力受到重重制肘而變得甚為薄弱。


公民在預算編制過程的參與

  1. 香港市民在預算過程的參與極為有限。除了在財政預算案的草擬過程中,不少專業團體和工商界人士會獲得財政司司長的直接接見外,目前特區政府並沒有一套劃一的準則去規定諮詢程序,例如諮詢的時間、對象、方法,使市民向預算的決策制訂提供意見和施加影響力。換言之,廣大的市民是完全被排拒於財政預算的草擬過程之外,對資源的分配和利益的分佈的決策層面沒有獨立的參與空間。就算民意調查機構或媒體在此階段收集民意,市民也不知道政府裏頭誰會去留意、分析和整理民意資料,也不清楚這些民意是否會獲決策者的認真考慮和交待。香港雖是發達經濟體系,但政府預算過程的封閉性,比一些所謂「發展中國家」﹝如巴西各市政府近年便積極推行參與式預算21的水平仍不如。

小結

  1. 公民的觀點是否能在財政預算的編制過程得到決策者的充分考慮,是經濟政策民主化的具體指標。預算所包含的不只是政府的一項宣言,更是最基本的公共政策制定。在一個高度行政主導的政制下,特區政府的預算制訂的從未開放讓市民有效地去參與,將預算制訂者與公眾對財政分配的要求劃上一道鴻溝。我們在以後幾個章節將會發現,這種制訂預算及分配公共資源的方式,不但與香港政府保守的理財哲學互相呼應,更造成財政預算可能不能滿足於社會發展的需要。


  1. 儘管政府的社會政策並不必然促進社會福利,但無可疑問地,社會服務的發展─以至社會發展本身─很大程度上依賴公共資源的適當投入,因此公共開支關乎民生。除了政府的收入政策對財政資源產生限制作用外,在政府缺乏民主成份的地方如香港,官方對公共開支的態度亦是影響社會發展的重要因素。

  1. 本章的目的分析香港政府的理財哲學對公共開支是否存在規限作用,及這些規限的本質。本文會回顧及比較香港政府在殖民地時期和回歸後的理財哲學,並且會評價近期關於本港公共財政的爭論對社會發展的意義。


殖民地時期的公共理財哲學

  1. 英國的殖民地章則為殖民地政府的財政管理訂下嚴格的規條,規定殖民地政府盡量做到預算收支平衡,避免出現赤字,目的是要各殖民地能自給自足,不需要由英國資助殖民地的開支。由於香港是英國的殖民地,香港也依循這一謹慎保守的財政政策,量入為出,避免出現赤字。香港政府自1843年成立之後,英國政府只津貼過香港政府數年間部份的行政費,此後香港政府便完全自給自足。

  1. 香港政府雖然自1958年起從英國獲得財政上的自主權,每年的財政預算案毋須先呈交英國批淮,而只需本港立法局通過,但仍持守量入為出的理財哲學。在財政政策方面,歷任財政司均強調凱恩斯學派理論不適用於本港,就算本港經濟出現不景氣,港府仍沒有像西方先進國家般的擴大開支來減少景氣的波幅,及滿足社會的需要。除了上述的歷史因素外,更由於港英政府一直強調市場在資源配置的作用,認為除非市場嚴重失效,否則政府絕不應干預市場。這就是政府自七十年代夏鼎基任財政司時發展起來的「積極不干預主義」。七十年代開始本港經濟起飛,積極不干預主義就更成為港府引以為豪的財經管理哲學,被認為是香港經濟奇蹟的一個重要因素。但過份強調市場主導的政策也被指出是經濟結構失衡、泡沫經濟形成、貧富懸殊擴大和環境污染惡化的因由22

  1. 香港政府的理財哲學,在財政政策方面,具體表現為以下幾方面:

稅制

  1. 香港政府重視財政穩定,但卻不甚關注經濟穩定,更忽略社會發展的需要,這可從本港稅收政策反映出來。七十年代的財政司夏鼎基確立了本港稅制的六大目標為:


  1. 從上述本港稅制的六大目標中,可見對香港政府來說,最重要是產生足夠的稅收,跟著是中性、簡單而適時的稅制,至於稅制的公平性則相對不重要,更只會在「例外」時才會考慮讓稅制達至財政穩定以外的經濟或社會目標。事實上,香港的稅收水平遠低於亞太區和經合組織的一般國家﹝例如現時薪俸稅最高邊際稅率為17%、標準稅率15%, 利得稅為16%; 1998年時普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率平均分別達50.2%35.4%﹞,大大限制了開支以至社會福利事業的發展。

  1. 香港的直接稅中,只有薪俸稅採用累進的邊際稅率,其他的均只採用標準稅率。由於有標準稅率的規定,高收入者只付標準稅率,對其而言薪俸稅變為一比例稅,但中層人士卻可能因其收入未達到繳納標準稅率,而要繳交較高的邊際稅率,因此縱的稅收公平原則未能達到。由於不採用總收入概念,所以有些收入不計算在內。例如不向資產增值徵稅,故此兩人的總收入相同,但只有工資收入者,較資產及工資收入者要多付稅款,因此橫的稅收公平原則亦未能達到。在中產階級往往對政府透過稅收支付開支﹝特別是社會福利開支﹞產生不滿的背後,可能反映的是稅制缺乏公平性及中等收入人士為富裕階層承擔大量稅款的事實。

表四、香港與其他地區的比較稅項分析(2001 )

澳洲 加拿大 香港 南韓 新西蘭 新加坡 愛爾蘭
收入及所得稅項
資產收益 沒有 沒有
股息及利息 沒有
營業收入及溢利
工資及薪金
附帶福利 沒有 沒有 沒有 沒有 沒有
股息稅扣減制度 沒有 沒有 沒有
源自世界各地的收入 沒有 沒有
社會保障/強制性退休積蓄供款*
僱員 沒有 沒有
僱主 沒有
工資及工作人口稅項
工資稅 沒有 沒有 沒有 沒有
財產稅
遺產及遺產繼承 沒有 沒有
印花稅 沒有 沒有 沒有
差餉
商品及服務稅
海關及進口稅 沒有
應課稅品稅
一般銷售稅 沒有 沒有 沒有 沒有 沒有 沒有
商品及服務稅 沒有
博彩稅

資料來源:畢馬威會計師事務所稅務資料,載於稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會 (2002),《向財政司司長提交的最後報告》

* 包括經合組織所界定的供款,加上向非一般政府基金所作的強制性供款。

預算準則

  1. 香港政府的預算管理的一大特色,便是通過制訂各種財政準則,控制政府的收支。本港於五、六十年代己開始應用財政準則的概念,七十年代的財政司夏鼎基把這些收支準則加以系統化整理,其目的在於減低出現赤字預算的可能性,通過經常賬項的盈餘,來支付大部份的非經常開支,故即使無可避免的出現赤字,也可把預算赤字盡量減少。夏鼎基曾指出,這些準則並非神聖不可侵犯,而是視乎經濟發展需要而修訂。下表顯示在各期間制訂的收支比例準則,包括經常與非經常賬收支間的一連串關係。

表五、各收支比例準則

項目 比例幅度 1975/76 前準則 1975/76– 81-82 準則 1982/83 –85/86 準則 1986/87 開始的準則
經常收入/總支出 最少為 88% 77%
經常支出/經常收入 不超過 70% 80% 85%
經常賬盈餘/非經常支出 最少為 75% 60% 33% 50% 24
經常支出/總支出 不超過 70% 65%
非經常收入/非經常支出 最少為 25% 20% 20%

資料來源:鄧樹雄,《香港公共財政問題研究》,廣角鏡出版社,1988年,頁6

開支總額增長準則

  1. 除了前述的收支比例準則外,為了達至財政穩定,財政司更訂下政府總開支增長率的準則。七十年代香港經濟的高速增長支持了政府開支的增加,令港府大規模增加社會服務開支及擴展基本建設,當時的準則是以固定價格計算,總開支增長率為10%。在1982年經濟不景令港府蒙受財政赤字後,財政司立即在1983/84度把總開支增長率改為以當時價格計算,變相削減了政府開支。到了1986/87年度,財政司更正式把政府總開支增長率與本港總產值增長率掛,把社會政策從屬於經濟政策的依賴性關係凍結起來。


表六、香港政府總開支增長率準則

時期 準則
1972/73 - 1982/83 以固定價格計算,政府總開支增長率為10%
1983/84 - 1985/86 以當時價格計算,政府總開支增長率為10%
1986/87 - 以固定價格計算,政府總開支增長不應超過本地生產總值增長的趨勢假設
2002/03 以名義及固定價格計算,政府總開支增長均不應超過本地生產總值增長的趨勢假設

將公共開支佔本地產值的比重控制在20%以下

資料來源:歷年預算案; Tang, S (1997), “Budgetary guidelines and fiscal performance in Hong Kong”, International Journal of Public Sector Management, vol. 10, N0.7, pp547-571.

中期預測

  1. 前財政司彭勵治於《1986/87預算案》提出「中期預測」,以代替1982/83年度起採用的比例準則﹝表一﹞。中期預測不再單從一個財政年度著眼,而是以一段期間﹝通常涉及由本年度起計連續五個財政年度﹞計算。中期預測是利用數個電腦模式作出,這些模式反映出一系列與政府每項收支的決定因素有關的假設。其中一些假設是與經濟有關,另一些則與政府某些範疇的活動有關。一般經濟假設包括本地生產總值實質增長率及通脹率,而詳細假設則包括基本工程的現金流量、完成後的經常開支、新訂政策所導致的現金流量、社會對個別服務的需求、收入來源的收益趨勢等。除上述預測用的假設外,還有多項準則,用以衡量各項預測結果整體上是否與財政預算政策相違。以中期預測作為控制開支增長的財政策略,自那時開始便一直沿用至今,當中的財政預算準則略有變化。現時其中較重要的財政預算準則有:

  1. 在這些財政預算準則之中,又以「現金流量盈餘/赤字總額」及「開支總額總長」這兩條直接規限預算開支增長的準則最為重要,成為政府分配和運用公共資源的制度化關卡﹝下詳﹞。

回歸後的公共理財哲學

基本法的條文

  1. 中國全國人民代表大會通過制訂《基本法》,成為未來香港特別行政區的小憲法,在一國兩制下,香港特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。在財政政策方面,《基本法》亦有條文論述:

  1. 《基本法》第107條是關於預算策略,而第108是談低稅政策。這兩條文由於涉及政策,故亦被稱為政策性條文。這兩條條文的目的是要防止政府及立法會利用財政收支去作所得分配,以及採取擴張性的財政政策。換言之,把殖民地政府的理財哲學和財政政策以憲法形式寫進《基本法》,通過《基本法》強調量入為出的平衡預算及低稅政策,以維持現行的既得利益的分配,並使之在1997後持續下去。


回歸後的五份預算案

1998/99年度預算案

  1. 1998/99 預算案是香港回歸後的第一份預算案。由於賣地收入再不用與土地基金瓜分,特區政府可以完全擁有賣地收入,以及土地基金的投資和利息收入。雖然1997年底亞洲發生金融風暴,但財政司司長曾蔭權仍認為1998年香港經濟會有溫和增長。由於預算政府收入大量增加,曾蔭權宣佈採取大幅減稅措施﹝包括把公司利得稅稅率由與世界各國比較已屬極低的百分之十六點五再降低至百分之十六﹞,但1998/99年預算案仍是一個一百零七億元的盈餘預算案。他認為這份預算案「最重要的一點,就是確保我們貫徹執行審慎理財政策,而且切實遵守《基本法》內與財政預算有關的條文」(143)

  1. 曾蔭權在該預算案中提出財政儲備新準則,以十二個月的政府開支和M1定義的港元貨幣供應額,作為儲備的上限和下限,增減幅度為百分之二十五。一九九七至九八年度的政府開支預算為1980億元,而一九九七年的M1貨幣供應平均為2020億元。這即表示,若要符合上述指引,當時理想的財政儲備便應在3000億元至5000億元之間,而由於計至1998331日為止的累積財政儲備達4460億元,因此該水平是「適當」的。財政儲備適度水平的上下限與預算開支及M1貨幣供應額水平掛勾,可能便出現要不斷提高財儲適度水平上下限的壓力。

  1. 當一九九八年六月中旬,政府發現第一季經濟出現負增長2.7%,知道難以達到預算案預測的3.5%全年增長率,逐於622,推出九項財政措施,包括停止賣地、退還一季差餉、增加資助購屋名額、減費及設立二十五億元中小型企業信貸保證計劃等,其中以停止賣地為主,並把原來一百零七億元的盈餘預算案.修訂為二百零四億元的赤字預算案。這是香港公共財政史上少有的中期修訂預算案。

  1. 在宣讀1999/2000預算案演詞時,曾蔭權宣佈把1998/99修訂預算赤字再改為二百四十五億元,再加上退回1997/98年度已邀交的薪俸稅、物業稅及利得稅的10%後,預算赤字增加至三百二十三億元。最後,1998/99結算赤字為二百三十二億元,只為1998年本地生產總值的1.8%

1999/2000年度預算案

  1. 1999/2000年度預算赤字三百六十五億元,主要是由於稅項收入因經濟衰退減少1998/99年度財政預算所提供的大幅稅務寬減措施的後果。雖然預算赤字高達預算開支的15.1%,但曾蔭權估計可在2001/2002 年度回復盈餘。因此,他同時指出:「只要我們在中期內恢復平衡預算,短期出現財政赤字並不違反《基本法》。從宏觀的經濟角度而言,在中期內維持平衡預算,是一項審慎而合理的要求。反之,如要我們每一財政年度均必須達致收支平衡,則未免僵化而有悖常理。」(102)

  1. 為了控制開支增長,財政預算準則規定「開支增長在一段期間不應超過本地總產值趨勢增長的假設」。由於1998年的負增長,致令自1986/87年度起政府開支的累積增長率超越了本地總產值的累積增長率。所以為了要達到該開支增長準則的要求,雖然聲稱反對僵化的財政策略,曾蔭權在中期預測的最後三個年度還是逐年減低公共開支的增長率﹝2000/2001年度的2.7%2001/2002年度的1.1%2002/2003年度的0.4%﹞,政府開支的增長率亦會相應調低。換言之,開支政策受該該準則所左右,似乎不甚理會當前社會的需要─包括在失業嚴重時期削減綜援的基本金額及取消大部份特別津貼。

  1. 這個當時以為是香港公共財政史以來最龐大的赤字預算,在結算時卻戲劇性地出現了一百億元的盈餘,主要是由於財政儲備存放於外匯基金,而後者的投資取得意外豐厚的收益;而地價收益亦比原先估計較多。此外,1999/2000預算公共開支增長只有 4.3%,是自94/95年以來最少的增幅;預算開支總額為二千四百二十億元,但結算開支只有二千二百三十億元,比預算少達一百八十六億元。換言之,政府並沒有因為經濟衰退而擴大開支以滿足市民的需要,反而未能盡用已核准的開支。

2000/2001年度預算案

  1. 在動議2000年撥款條例草案的演詞中,曾蔭權開宗明義重申政府的理財理念,就是


  1. 在討論最少干預原則時,曾蔭權引述前財政司夏鼎基名的「積極不干預主義」作支持;在談審慎理財,則更訴諸基本法的權威﹝107條的量入為出,避免赤字及政府開支增長不超逾經濟增長,108條維持簡單明確的低稅制的政策性條文﹞。

  1. 2000/2001年度預算的主要目標是:


  1. 可見繼續累積財政儲備及壓抑公共開支的增長才是更重要的財政目標,儘管這可能與照顧市民需要的目標自相矛盾。2000/2001 年預算赤字為六十二億元,只佔預算開支2.5%曾蔭權多次強調必須嚴格控制政府的開支增長,「令財政狀況在中期內回復穩健」,結果該年度公共開支增長只有2.9%,僅較1994/95年的1.2%為高。

  1. 此外,曾蔭權強調1998/99年度開始,經已連續出現經營赤字的問題(197) 認為有需要研究導致這種現象的原因,是周期性的經濟起伏,還是更嚴重的結構性問題;但同時認為最可行的方法,是擴大稅基和稅網、調高稅率,以及開徵新稅項。逐指示庫務局局長領導一個專責小組,及成立一個獨立的委員會,分別研究問題的根由和對策。

2001/2002年度預算案

  1. 在該年度的預算案演詞中,曾蔭權再度提到香港政府的理財原則,是:


  1. 而政府在該年度的財政策略,是:

第一,要持盈保泰,確保下年度的財政預算配合香港的經濟環境及發展方向,以不影響經濟增長和基本民生為依歸

第二、要豐民厚生,投入足夠資源、照顧社會─特別是基層市民及弱勢社群─的需要,以及落實行政長官在施政報告提出的各項措施

第三、要節用裕民,繼續嚴格控制公營部門的開支

最後,要致力平衡,在有需要時適度調整收入項目(76)

  1. 2001/2002年預算案的赤字為二十九億七千萬元,只及預算總開支的1.2%,與去年度的預算案一樣,嚴格來說應屬於平衡預算。雖然2000年的本地生產總值出現10.5%的實質增長,提早令政府開支的累積增長率與經濟累積增長率重新回復平衡,但曾蔭權仍然決定繼續壓制政府開支的增長,維持原先訂下百分之二點五實質增長的指引。他特別「留意到政府開支佔本地生產總值的百分比近年不斷上升,目前處於自一九八六至八七年度採用中期預測以來的最高水平,我們要慎防公營部門不斷膨脹。」﹝1986/87年度時公營部門比例為16.7%,但該年度預算案達21.4%﹞;更再次提到關注自一九九八年度開始出現的經營赤字問題。

  1. 由於公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數,多高於本地總產值的平減物價指數,造成了公共開始與本地總產值雖有相同的累積增長率,而公營部門仍持續上升的偏差;而在經濟衰退時公營部門的相對體積亦會有上升的印象,並不必然代表過大的公共開支增幅。香港政府強調小政府,公營部門從未超越20%﹝中期預測預計到2004/2005年度時公營部門將下降至20.4%﹞,遠低於先進國家的30%-50%水平,但仍屢屢強調此無形上限不應逾越。

  1. 下表總結了回歸以來四個財政年度的規劃和表現。

表七、四個財政年度的規劃及表現

1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002
百萬元 百萬元 百萬元 百萬元
預算盈餘/赤字 10740 -36500 -6245 -2970
預算赤字佔預算開支 -15.1% -2.5% -1.2%
實際盈餘/赤字 -23241 9952 -7833 -65630*
實際赤字佔實際開支 -9.7% -3.4% -27.4%*
實際赤字佔實際本地產值 -1.8% -0.6% -5.2%*
預算政府開支 233030 232875 243695 252670
預算資本投資 15220 8750 6745 2000
預算開支 (1) 248250 241625 250440 254670
實際開支 (2) 239356 223043 232893 239690*
差距 (1)-(2) 8894 18582 17547 14980*
預算收入(收入建議前) 272595 207785 245215 251730
預算收入措施建議 13605 2660 1020 30
預算收入(收入建議後) (3) 258990 205125 244195 251700
實際收入 (4) 216115 232995 225060 174060*
差距 (3)-(4) 42875 -27870 19135 77640*
預算盈餘/赤字 (實施收入建議前) 24345 -33840 -5225 -2940
預算盈餘/赤字 (實施收入建議後) 10740 -36500 -6245 -2970
實際盈餘/赤字 -23241 9952 -7833 -65630*
該年度經濟增長預測 3.5 % 0.5 % 5 % 4 %
該年度經濟增長 -5.3 % 3.0 % 10.5 % 0.1 %*
該年度通漲率預測 5 % -2 % -1 % 0 %
該年度通漲率 2.8 % -4 % -3.8 % -1.6 %*

* 修訂預算數字

2002/03 年度預算案

  1. 《基本法》規定特區財政應量入為出、開支與本地產值相適應及實行低稅政策等,已透過財政憲法的形式限制公共預算改善所得分配和穩定經濟波動。前財政政司司長曾蔭權在1998/99提出財政儲備新準則,把財儲適度水平與政府開支及M1貨幣供應額掛勾,為公共財政的功能增添多一重關卡。新任財政司司長梁錦松雖然放寬財政儲備準則,由過往18月減至12個月政府開支,但為了趕及在2006/07年達致帳目收支平衡,卻同時收緊了對《基本法》的詮釋,增加財政預算指引,包括為政府開支設立兩個現金上限,其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致,其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%

  1. 現時相關的財政指引是控制政府開支的實質增長,使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的中期預測準則,雖經常被民間團體批評容許政府開支的增幅過少,不足以刺激經濟及改善民生,但其好處是較能維持政府實質撥款和服務的穩定,毋須像1980代初經濟不景氣時緊縮財政,增加經濟衰退的深度。

  1. 梁錦松明顯採納「檢討公共財政專責小組」於較早前提交的報告25﹝下稱「檢討報告」﹞的觀點,認為政府開支與整體經濟的價格變動差距,是導致結構性赤字的重要因素,因此同時控制以實質和現金價格計算的政府開支增長。這或許是解決結構性赤字的一個方法,但所設立的現金上限是否現實卻是另一回事。尤其是倘若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低,又硬性規定政府名義開支不得超逾本地產值的名義增長,則意味著政府有可能需要為彌補內外部通漲而削減政府和資助機構員工的薪酬或減少公共服務的實際供應量26。根據下年度財政預算,2003/042006/07年度的政府開支增長,以現金價格計算,每年平均只能為1%,若扣除0.4%本地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數﹝「檢討報告」採用的預測參數﹞,實質增長更可能演變為負二十點子,即政府需要削減既有服務。

  1. 此外,預算案談及若能促進「本土經濟」發展,可以創造更多就業機會,但卻沒有就如何加強佔本地產值六成的私人消費的作用多加著墨,反而在普羅收入下降、有效需求不振時連基層公務員的薪酬也要削減﹝公務員整體削減4.75%,基層公務員預計有較大的減幅﹞,有可能觸發新一輪的企業減薪浪潮﹝已有僱主團體代表承認私人機構會跟隨港府的薪酬調整幅度27﹞,進一步打擊私人購買力以至本土經濟的發展。

  1. 除了為在將來大幅縮減政府開支埋下伏線外,新財政預算案雖然在部份稅收和收費項目有所寬減,但同時暗示政府在日後將採取其他收入措施以填補為達致收支平衡的差額約每年67億元。除了出售政府資產外,這些措施包括削減薪俸稅個人免稅額、調高差餉徵收率、研究足球博彩稅及商品服務稅等,這些項目的爭議性甚大,其中如調高差餉徵收率和徵收商品及服務稅的結果是增大間接稅佔稅收的比重,雖然有利於穩定政府的財政來源,但由於間接稅的累退本質,不但不像直接稅般利於穩定穩定經濟波動,更會加劇貧富懸殊。最可惜的是,政府在強調限制預算赤字時經常滑坡為開支面的控制,就算論及收入面時亦只重視差額的填補,不談基本的稅制公平。


近期關於香港公共財政的爭議點

結構性赤字的問題

  1. 曾蔭權在預算案演詞中多次提及關注自1998/99年度起,經常帳開支均大於經常帳收入,當時未能確定究竟是周期性赤字,或是結構性赤字﹝即無論經濟如何高增長,經常帳收入仍無法完全支付經常帳開支﹞。不過,1998/99 修訂預算的經常賬出現赤字五十八億六千萬元,但若不退稅八十五億元,則會出現二十六億四千萬元盈餘,故1999/2000年度才算是首次出現經常賬赤字。直到2002221日,庫務局終於公佈政府財赤問題報告,指在多項收入萎縮、開支上漲的情況下,政府面臨嚴重的結構性赤字問題,不排除加稅或大幅削減開支。

  1. 結構性赤字是指無論經濟如何興衰,經營帳收入仍無法完全支付經營帳開支。一般來說財政收入下降在經濟衰退期間是正常現象,特別是佔經營收入主要來源的各項直接稅、投資收入和印花稅等,對經濟景氣依賴甚大,因此政府必須把帳面赤字與經周期性調整的數字相互區分,不應把兩者混為一談。但政府的報告卻以不到十分之一篇幅談及「結構性還是周期性問題」,亦無提供此一重要數據,證明結構性赤字的存在及其規模,卻多番強調財赤問題快將耗掉三千七百億元﹝為1998/99年提出的一年政府開支下限的1.8倍﹞的財政儲備。

  1. 政府在論及香港所謂的結構性赤字問題時,經常有意無意間淡化政府的財政策略對收入結構影響的責任。在泡沫經濟崩潰前,與先進國家比較,政府的收入頗大部份來自非稅項收入﹝1997/98年此類收入是稅收的80%,但經合組織國家的只佔16%﹞。這些收入大部份來自賣地及累積財政盈餘的投資收益,反映以地產帶動經濟的發展模式及土地政策與財政收入的關係。

  1. 1986/87年度前財政司彭勵治提出中期預算,其中一項預算準則是要求經營帳盈餘不少於非經常開支的一半,以規限()經常開支。但由於政府當時單靠賣地收入累積的財政儲備及其投資利息已能負擔大部政府支出,自1993/94起差不多每年都有大幅度的稅項寬減措施,導致經常收入越發減少,在1995/96年起便索性抽起此項準則。又例如1998/99預算案理應對1997年尾發生的東亞金融風暴對香港的可能影響作出審慎防範,但當時財政司司長曾蔭權仍提出調低薪俸稅的最高邊際稅率、遺產稅、利得稅、股票交易印花稅等,根據當時的估計,單是這幾項調整便使計至2001/02年度的政府收入共減少達820億元。

  1. 上述這些稅項寬減一方面反映香港政府有利資本累積的政策,另一方面使香港本身已極低的直接稅率變得更低﹝現時薪俸稅最高邊際稅率為17%、標準稅率15%, 利得稅為16%; 1998年時普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率平均分別達50.2%35.4%﹞。

  1. 這種財政策略不但導致香港的稅收政策對改善所得分配的意義越來越小﹝1996年經濟高峰期時全港最高及最低收入的一成住戶佔香港整體收入分別是41.8%1.1%﹞,更是在經濟衰退以外導致香港現時經營赤字問題越來越嚴重的最重要原因。簡言之,從收入面分析,香港現時所謂的「結構性赤字」﹝若有的話﹞是製造香港住屋和社會發展問題的高地價政策及加劇貧富懸殊的稅收政策的必然後果。


對審慎理財的理解

  1. 基本法上寫上審慎理財的政策性條文﹝即107條及108條﹞,一般被認為是對積極的財政政策﹝特別是赤字預算﹞的制肘。

  1. 但過份強調平衡預算,在經濟衰退期間,稅收收入減少,為了平衡預算必須增加稅率和減少支出,使衰退更為嚴重。殖民地時代的香港政府雖然同樣奉行審慎理財的哲學,但並沒有封殺赤字預算案,例如自46/47年度起,迄今共編制了二十三個赤字預算案,佔預算案總數四成。

  1. 容許赤字預算案並非表示審慎理財全無規範。八十年代開始發展的中期預測,其中與審慎理財最有關的是現金流量盈餘/赤字總額的財政預算準則,這準則指出「政府的目標,是在長遠方面維持充足的儲備」。這一準則關注的是維持充足財政儲備這一長遠的目標能否達到,而不規限每一年度預算案是盈餘還是赤字。根據此項準則,量入為出不應是一短期概念,也不應以赤字/盈餘預算案為唯一標準。問題變成如何定義「充足」及「長遠」這些關鍵概念。

  1. 香港政府自五十年代起便發展出有關財政儲備的準則比率,到了八十年代,財政司翟克誠把它修訂為財政儲備不應少於總開支的一半。根據此一標準,目前港府的三千七百多億元的財政儲備是過多的。但財政司司長曾蔭權在1998/99年發表了極為保守的財政儲備新準則,只要財政儲備不低於理想水平下限,則赤字預算案仍可接受。以財政司司長的運算方式計算,未來政府開支預算增加,預算儲備便須相應提高,在此情況下,未來任何社會壓力要求政府擴大開支,都有可能因這制度化的關卡而得以消除,社會福利事業的發展將因此變得更為不可能。下表顯示其他國家維持財政儲備的經驗。雖然不少其他國家近年亦強調預算平衡,但香港不是負債國,亦是少數擁有龐大儲備的地區,但卻以相對來說極審慎保守的財政指引規限儲備水平,與其他國家﹝例如新加坡和挪威﹞採用財政政策和儲備穩定經濟波動和促進經濟發展的觀點截然不同。


表八、其他國家及香港維持財政儲備的經驗

新加坡 挪威 新西蘭 阿根廷 美國 香港
法例或財政指引 沒有 經濟政策的指引 1994通過的《財政責任法》
  • 1999年通過的《財政責任法》
  • 2001年通過《零赤字法》
1990年通過《財政預算實施法》 基本法第107
財政政策的原則
  • 避免出現持續的財政赤字
  • 推動經濟發展及改善經濟的效益及生產能力
  • 保持公營機構規模細小
  • 提供資源以鼓勵公眾消費、公眾投資及資金轉移,逐步為國民提供最佳的福利
  • 促進經濟穩定及持續發展
  • 把政府債項減少至穩健的水平
  • 待政府債項降低至穩健的水平,政府便須在中長期達至財政平衡
  • 審慎處理財政危機
  • 確保稅收穩定,以便私營機構規劃業務
  • 削減未來的財政赤字,並須於2005財政年度之前達至財政平衡
  • 政府須量入為出, 務求每月開支及稅收相抵
就某一財政年度的政府開支設定指定限額,以減少財政赤字
  • 在制訂財政預算時,格守量入為出的原則
  • 力求收支平衡及避免出現赤字
  • 財政預算須與本地生產總值的增長率相適應
格守財政政策原則的指引 沒有
  • 穩定經濟上出現的波動
  • 把政府石油基金的預計回報用於支付政府開支
  • 把政府開支規限在國內生產總值35%的水平
  • 籌集足夠的政府收入以應付政府開支
  • 在經濟周期中大致維持財政盈餘
  • 減低政府債項至少於國內生產總值30%的水平
沒有 沒有 在中期預測用的6年預測期內達致財政平衡
有否財政儲備 .有;然而, 政府不會向公眾公佈財政儲備的金額 有;於2001年年底, 共有6500億挪威克朗﹝即765億美元﹞,相等於15.5個月的政府開支總額 沒有 沒有- 沒有 有;於2002131日,總額為3897億港元,相等於19.5個月的政府開支總額
保障財政儲備的法例 新加坡憲法
  • 賦與總統否決權,以保障由前任政府累積的財政儲備
  • 保留最少五成從過往財政儲備賺取的淨投資收益
沒有 沒有 沒有 沒有 沒有
釐定財政儲備水平的指引 沒有 沒有 沒有 沒有 沒有
  • 有;維持12個月的政府開支總額, 以應付日常運作及應急的需要
財政儲備的使用 分別於20017月及10月進行兩項預算案以外的援助配套,以刺激經濟 作為財政緩衝

支付在日後年度預計將會增加的社會保障支出

不適用
  • 阿根廷政府並無任何財政儲備
  • 最近廢除的貨幣發行局制度並無規定中央銀行須動用財政儲備﹝即使國家擁有財政儲備﹞,以捍衛聯繫匯率制度
不適用
  • 調撥財政儲備支付財政赤字
  • 使用財政儲備的投資收入支付政府開支

資料來源:Wu, J. (2002), Practices of Overseas Jurisdictions in Building up or Maintaining Their Fiscal Reserves, Research and Library Services Division, Legislative Council Secretariat.



擴闊稅基

  1. 由前任財政司司長指示成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」20018月發表諮詢文件,指香港現時的稅基狹窄,提出多項新稅項建議方案,包括最具爭議的消費稅。委員會在諮詢市民意見後在20022月向財政司司長提交最後報告,建議包括開徵商品及服務稅、海陸離境稅、調高差餉徵收率及削減個人免稅額。

  1. 不過,從一開始整個稅制研究就無打算替香港現時稅制的問題作較完整的實況分析,特別是在經濟結構失衡、貧富懸殊和環境污染等嚴峻問題下稅制應該如何配合公共政策目標的角色問題。綜觀整份諮詢文件,是假設「擴闊稅基」等同為「稅務改革」,主要論﹝數﹞據是所委託顧問公司進行的一項研究顯示,與經合組織成員國的「平均數」比較,香港的稅基較其他發達地區「狹窄」,即徵收的稅項數目少而徵收範圍也小。

  1. 在維持現時低稅制的大前提下,諮詢文件羅列了多項擴闊稅基的方法,包括調高薪俸稅稅率或削減免稅額、調高利得稅稅率或物業印花稅、引入資產收益稅、利息稅、股息稅、對來自外地的收入課稅、海陸離境稅、工資和社會保障稅、人頭稅、消費稅及流動電話稅及招牌稅,然後根據經合組織認為的課稅原則、委會員的職權範圍和基本法,引用了多條聲稱獲「國際公認」的「良好稅制設計準則」去衡量各個建議的方案,包括中立性、公平性、成效、效果、明確簡單、靈活性、國際競爭力、稅收的穩定性,最後得出差不多除了消費稅外其他方案「整體上」都不大可行的印象。

  1. 該項研究並沒有解釋為何把「平均數」﹝而不是更多或更少﹞這個單一標準﹝而不是多樣化的指標﹞等同是「基準」,更重要是也沒有就香港與這些國家的稅制發展過程相互比較,及交代類比時的背景條件是否恰當。香港並無退休或失業的社會保險制度,也不向資產的增值徵稅 (Capital Gains Tax),股息和利息亦免稅,因此最有利於資本的累積,卻不利於中下階層的生活保障。另一方面,雖云「海外稅制的發展趨勢是減少對入息稅的依賴」,但經合組織成員國的利得稅水平、薪俸稅和個人入息稅的累進程度一直遠高於香港,但整體開支水平一般還在上升,需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於富裕階層的減稅或豁免措施28,故此「越來越倚重消費稅」也應該從這個脈絡去理解。

  1. 事實上,在加拿大、英國、澳洲和不少歐洲國家,近年增加採用增值稅(Value Added Tax) 的現象在民間社會和學術界也引起極大的爭論,最主要是由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付這些稅項,導致資源向富裕階層再分配。因此在引入新稅項時,必須先對整個稅制的公平性向國民交代。香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化,較部份第三世界國家還要嚴重,而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用:直接稅採用標準稅率,間接稅多年以來一直高達總稅收的四成,稅制對普羅市民已經非常不公平﹝中產階級更為富裕階層承擔了大筆稅款﹞。簡單地把一般消費稅「移植」入本港的做法,恐怕是對香港中下層市民的雪上加霜。

公營部門相對體積問題

  1. 最近一又再傳出財爺會採納財金界建議,把公營部門相對體積由目前佔本地生產總值的23%,大幅拉低至20%,在中期甚至壓低至18%,即回復到九十年代中的水平。若削減3%,即意味著政府每年削減近400億元的開支。結果梁錦松在首份預算案中便收緊了對《基本法》的詮釋,增加財政預算指引,包括為政府開支設立兩個現金上限(cash limit),其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致,其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%

  1. 公營部門相對體積是香港政府除了在進行中期預測時採取的幾項財政預算準則以外,與開支增長有關的最重要指標。香港政府雖一直強調小政府,但前財政司夏鼎基在1981/82預算案辯論中曾指「明確地界定公營部門相對體積的最高極限」是「機械化的方式」,他關注更多的是公共開支與本地生產總值的相對增長,而不是某個武斷的限額。香港現時的有關比例雖達23%(最新修訂數字為21.7%),但仍遠低一般經合組織國家的30%-50%的水平。

  1. 公營部門相對體積的概念雖然看似簡單,但其實涉及不少具爭論性的地方。有關數字經常被人當作是公營部門「排擠」私營部門的「證據」,但在操作計算上卻包括政府向私人部門購買的貨物和勞務價值,亦包括一般不計算在本地生產總值內的公共移轉支付﹝例如老人綜援、提供予企業和個人的貸款等﹞;而營運基金和房屋委員會由於是以自負盈虧或自給自足的方式運作,把它們的開支全數計算在內也是值得商榷的做法。

  1. 由於公營部門多屬勞動密集行業,公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數,多高於本地生產總值的平減物價指數,所以除非公共開支與本地總產值有相若的累積增長率,否則難保公營部門相對體積不會增大的印象;在經濟不景氣期間,各國政府採取擴大內需的積極財政政策,也會使此比例增大。2001/02年度本港的政府開支被大力壓抑﹝預算實質增長只有2.5%﹞,公營部門相對體積仍然上升,主因顯然是經濟萎縮,而不是某些論者所指的「社會保障開支失控」。

  1. 雖然本港商界常指公營部門的比例若超過20%時便會擠掉私營部門的投資,但香港政府發行公債的準則一向十分嚴格,在制度上亦減少了發鈔融通赤字的機會,導致此說法通常所假設的「擠出效應」(crowding-out effect) 可能性甚微。而且亦有理論指出在經濟困難時期政府的反循環支出能藉著改善企業的營利前景﹝如政府所投資的社會基礎設施、增加市民消費力的所得保障政策等﹞帶動私人投資。若在貧富懸殊嚴重、社會經濟信心動搖之時大幅削減公共開支,會進一步挫傷社會的有效需求,加劇經濟衰退的深度,造成更大的惡性循環。阿根廷在國際貨幣基金會的壓力下在區域經濟不景氣時緊縮財政,終釀成嚴重的社會動亂的教訓應引以為鑑。可惜一般論者不理會香港具體的社會經濟狀況,便簡單地以一個百分比為理據。

  1. 或者,所謂關注「公營部門」過大,其實投射出來的是某種對社會政策的建構。這種想像把社會政策的範圍縮窄為一些專為窮人而設的福利服務,以為就是從富人的口袋裡拿取金錢,替經濟成長帶來負擔,因此必須引進預算規範(budget discipline)姑勿論政府意圖把公共開支壓縮回金融風暴前的水平,是否意味著對房地產帶動經濟的發展模式的緬懷,但社會政策從屬於經濟發展,也反映政府一方面過份高估市場經濟對解決貧窮問題和帶來社會發展的能力 (歷年人口普查顯示香港的所得分配在經濟高峰期時尚且不斷惡化 ),忽略同時存在的經濟政策﹝如欠缺垂直公平的稅制、不合理的工資政策和縱容房地產壟斷等﹞對貧富懸殊的塑造和社會民生的影響,另一方面低估社會服務﹝如教育、醫護、公營房屋、勞工、環保等﹞ 對促進個人以至社會經濟發展的積極貢獻。


小結

  1. 無論是九七年前的殖民地政府,還是在九七年後的特區政府,均單一地以「審慎理財」作為財政管理的首要目標,而到特區時代的財政政策,更因為政府對基本法條文的壟斷性解釋及新財政儲備準則的建構而變得更為保守。這套理財哲學著重的是政府的收入穩定,而不是公共開支的社會功能;關注得更多的是開支的控制,而不是如何滿足社會的需要。稅制的目的淪為只為確保政府有穩定的收入,卻不去過問稅制的基本公平性﹝包括透過累退性的減/退稅措施使體制中得益最多者獲益最多﹞,以至稅收是否足夠為社會服務提供充足的財政資源。透過制定各項缺乏市民參與的預算準則﹝如86/87「中期預測」以至98/99「財政儲備新準」﹞,人為地建構起公共開支相對於經濟成長的從屬關係,強化了社會服務乃公共負擔之負面刻板印象,大大規限了社會的合理發展。

  1. 在政府坐擁龐大的財政儲備、而又有大量空間調高利得稅率和優化薪俸稅結構的同時,公營部門卻持續受到無形的上限所抑制;而擴闊稅基、開徵消費稅,使稅務負擔變得「更為公平」的政治話語卻又不絕於耳。香港已進入經濟低增長的年代,在政府開支增長依賴經濟成長的前提下,各政策項目爭奪有限資源的現象恐怕只會愈趨激烈。


第四章:公共財政與社會發展

  1. 自一九八一年至今,香港的國民生產總值已上升了百分之一百三十二。然而與此同時,社會上的卻又有愈來愈多的市民未能享受經濟發展的成果。

  1. 香港社會服務聯會分析政府的統計數字,發現在香港雖然不同的行業、界別均取得極大經濟發展,但弱勢社群卻不公平地承擔了背後的代價。研究發現,低收入家庭成員的數字在一九八六至一九九八年間增加了72%由平均每100人便有9.5名低收入人士,大幅增至平均每100人便有16.3人。而生活於低收入家庭的年青人、婦女及年長者的比例亦大幅增加。另一方面,環境質素改善的進度亦是非常緩慢。種種均反映出本港極度不均衡的發展模式29

  1. 該研究顯示,香港已形成一個極度不平等的層階結構,當中四個社群的處境殊異:「一、身處高位、生活富足、對本港經濟發展舉足輕重的少數;二、生活安隱、身居要位、免於經濟轉變影響者;三、縱然受僱、收入有限、足襟見肘者;以及四、人數日漸增加、徬徨無依、永難脫貧的低下階層。」可見香港的富有階層與低下階層在社會資源、地位、權力上,以至生活機會的重大差異。

  1. 由於財政預算與社會民生以至社會發展息息相關,本章的目的是透過對近年財政預算的分析,了解香港的公共財政對社會發展的作用。我們將選取四個社會問題─失業、環境污染、性別不平等和貧富懸殊以作為評估社會發展的準則。選取這四個社會問題的原因,一方面是由於它們是國際間對宏觀經濟政策對人類發展影響的關注點﹝參考第一章﹞,另一方面它們亦是近年本地一些最重要的社會議題。就著每個社會問題,我們會先簡要地回顧這個問題近年的發展狀況,及香港政府有關政策對這個問題的界定。然後我們會深入分析財政預算所反映的資源分配模式和實質政策策略,是否與前述施政方針相符合。最後我們會評估這些政策能否促進社會發展。




就業

香港近年的失業問題

  1. 香港整體的失業率從一九九一年的1.8%上升至一九九五年的3.2%,其後回落至一九九七年的2.2%隨著一九九七年年尾亞洲區金融風暴爆發,失業率在一九九八年急升至4.7%;並在一九九九年進一步上升至6.2%。雖然在二零零零年,失業率回落至4.9%但自去年開始失業率又持續上升,2001年第四季的臨時數字﹝經季節性調整﹞又再高達6.1%30

  1. 失業在不同年齡組群的分佈並不相同。在整個九十年代,十五至十九歲的年青人口的失業率,維持在整體失業率的四倍以上。在一九九九年,此年齡組別的失業率曾高達26.9%在二零零零年也高達23.7%這可能表示年青人的失業問題與社會總體對勞工的需求有關,特別當市場上的職位空缺萎縮時,剛從學校畢業要找薪酬工作的年青人將面對與其他較具正式文憑資格和工作經驗的求職者的激烈競爭。另一方面,中老年人人士的失業問題也十分嚴重,例如在一九九九年,五十至五十九歲的人士的失業率曾高達7.2%在二零零零年亦高達6.0%這可能是由於不少製造業的藍領工人面對經濟結構轉型所帶來失業的困境,而限於工作經驗、文憑資格和年齡歧視的原因,他/她們大多只能流向低工資、低保障的服務業工種,在泡沬經濟爆破時這些工種亦難倒被削減的威脅31









表九、按年齡組別及按性別劃分的失業率

1991 1994 1996 1997 1998 1999 2000
年齡組別
15-19 8.1 8.5 12.5 10.0 20.4 26.8 23.7
20-29 2.3 2.5 3.6 2.8 5.7 7.5 5.8
30-39 1.1 1.3 1.9 1.6 3.3 4.3 3.2
40-49 1.3 1.4 2.2 1.7 4.0 5.3 4.3
50-59 1.5 1.8 2.7 2.2 5.0 7.2 6.0
>60 0.6 1.0 1.1 1.0 2.3 3.5 2.9
性別
1.9 2.1 3.1 2.3 5.2 7.2 5.6
1.6 1.7 2.3 2.0 4.0 4.9 4.1
合計 1.8 1.9 2.8 2.2 4.7 6.2 4.9

資料來源:政府統計處,香港統計年刊,2001年版。


香港政府就業政策的綱領

  1. 特區政府就業政策的總體目標,是「提升工作人口的技能以提高本港經濟的競爭力, 以及確保本港工作人口的培訓水平和適應能力,能夠配合本地經濟發展的需求」、「協助失業人士盡快重新投入工作行列,盡量縮短失業時間」以落實「確保香港擁有訓練有素、勤奮上進、且適應力強的工作人口」的施政方針和「改善和保障僱員權益、促進良好勞資關係、提供有效率的就業輔導服務,以及促進職業安全和健康」的宗旨﹝2001年施政報告施政方針﹞

  1. 從上述政策目標看來,政府已把失業的處理放在首要的地位上。就業政策的目標是盡力維持勞動力市場機制運作順利,而不是取代市場的作用。在有關目標是盡力維持勞動力市場機制運作順利的前提上,重點在於強調勞工在提升自我自識、技能及培養正確態度上的責任,以解決勞動力場供給與需求之間的落差所引致的問題﹝包括失業﹞。

  1. 嚴格來說,這些「政策目標」、「施政方針」與「宗旨」之間並非全無予盾之處,例如若以「願意接受僱傭制度彈性化的趨勢」去詮釋勞工的「適應能力」,就明顯地與「改善和保障僱員的權益」這項理想相違背,特別是當前者被定為人力和勞工政策的優先原則時,後者便得服從前者,以至僱員權益很有可能得不到應有的關注32



表十、就業政策各總目/部門的實質開支增長估計

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000 2000/01 2001/02 (修訂預算) 2002/03 (預算)
教育統籌局 5.4% 27.5% -6.8% 34.7% 42.6% 55.1% 31.9% 273.3%
勞工處 1.8% 3.6% 52.2% -31.5% 40.0% -10.1% 12.2% 12.7% 12.2% 15.4% 9.5% 5.0%
-勞資關係 7.0% 8.7% 14.9% 10.8% 19.1% -15.0% 6.4% 17.2% 14.7% 12.7% 4.6% 3.7%
-就業服務 -3.0% 1.5% -0.9% 4.6% 35.4% 27.9% 1.3% 24.7% 11.2% 42.8% 28.4% 11.8%
-工作安全與健康 2.8% -20.4% 2.7% 6.9% 4.4% 17.4% 17.3% 24.5% 15.9% 9.1% 4.2% 2.2%
-僱員權益及福利 1.1% 37.2% 153.5% -59.6% 88.9% -36.1% 15.6% -8.0% 6.3% 6.7% 2.0% 1.8%
海事處 3.6% 1.4% 14.5% 17.2% -6.5% -11.9% 4.9% 4.0% 6.7% 2.7%
僱員再培訓局 -0.3%
職業訓練局 3.5% 0.8% 3.5% -0.1% 2.6% 6.2% 12.1% 10.2% 1.7% -3.3%
就業政策 20.9% -4.7% 6.9% 9.6% 12.5% 14.0% 34.1% 9.5%

資料來源:根據歷年財政預算案及歷年政府開支的內含平減物價指數自行計算。






表十一、就業政策各總目/部門所佔的開支比例估計

1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002

(修訂預算)

2002-2003

(預算)

教育統籌局 1.4% 1.2% 1.6% 1.4% 1.8% 2.2% 3.0% 3.0% 10.2%
勞工處 46.8% 54.2% 51.1% 53.6% 55.2% 55.0% 55.7% 45.5% 43.6%
勞資關係 7.2% 7.1% 6.3% 6.3% 6.8% 6.9% 6.8% 5.3% 5.0%
就業服務 6.6% 7.4% 10.0% 9.4% 10.8% 10.6% 13.3% 12.7% 13.0%
工作安全與健康 17.0% 14.6% 18.0% 19.8% 22.5% 23.1% 22.2% 17.2% 16.1%
僱員權益及福利 16.0% 25.0% 16.7% 18.1% 15.2% 14.3% 13.4% 10.2% 9.5%
海事處 2.8% 2.6% 3.2% 2.8% 2.3% 2.1% 1.9% 1.5% 1.4%
僱員再培訓局 - - - - - 20.2% 18.4%
職業訓練局 48.9% 41.9% 43.9% 42.1% 40.8% 40.7% 39.3% 29.8% 26.4%
就業政策開支總額﹝百萬元﹞ 100%

(793.9)

100%

(991.5)

100%

(1008.4)

100%

(1149.6)

100%

(1275.2)

100

(1373.3)

100%

(1476.0)

100%

(1984.9)

100%

(2157.3)

資料來源:歷年財政預算案


分析

  1. 表十顯示就業政策各總目/部門的實質撥款額增長,而表十一顯示就業政策各總目/部門的佔整體撥款的比例。在投放於各部門的資源中,以勞工處及職業訓練局佔最大比例。勞工處佔就業政策的資源的比例由1994/1995 年的46.8%上升到2000/2001年的55.7%反映勞工處作為就業政策的主要部門近年越發重要的角色。由於撥款增幅的速度低於勞工處大部份綱領,職業訓練局的撥款雖然近年每年亦維持可觀的實質增長,但其佔就業政策的資源的比例則由1994/1995 48.9%下降到2000/2001年中39.3%值得留意的是政府於2001/02年度開始決定每年向再培訓局撥款,2001/02年便一次過撥款四億元予再培訓局,令該局的開支於該年佔整體就業政策的撥款20.2%反映政府對以加強再培訓以處理勞工失業問題的理解。

  1. 在勞工處各項綱領的支出中,近年以就業服務的上升幅度最大, 1994/1995 佔整體就業政策支出的6.6%升至2000/01 13.3% 升幅足有一倍,使其地位僅次於工作安全與健康,反映在近年的失業問題的壓力下,政府視加強就業選配和輔導服務為處理失業問題的一項重要策略。此外,另一個令就業服務開支上升的原因是由於政府於一九九九年九月開始舉辦針對十五至十九歲離校年青人的展翅計劃。相反,勞資關係及僱員權益及福利的開支比例卻稍微下降,而後者的實質開支增長近年更有放緩的跡象。

  1. 換言之,根據開支分析,政府的就業政策的重點,是使勞力出售者與勞力購買者之間擁有聯繫的管道,以便利資訊的取得與交換,以解決勞動力市場供給與需求之間的落差所引致的失業問題;而嚴重落差出現時,則主要是強調勞工的職業技能提升以改善其適僱性。而僱員權益及福利的落實則相對來說顯得較為次要。這基本符合前述的施政方針。

  1. 200102財政年度預算案演詞上,財政司司長提出以下「加強培訓、促進就業」的措施:


  1. 2002/03年的預算裏,新任財政司司長亦提出撥款4億元,推行一個為期兩年的見習就業計劃,為約一萬名青少年提供在職培訓,按個別行業的需要,見習期為六個月至一年不等33。此外,根據預算案卷一乙部總目90的解釋,勞工處續辦由20012月開始的中年再就業試點計劃 12 個月, 40歲以上的長期失業人士提供一站式的輔導及就業服務,並且繼續推行青年職前綜合培訓─展翅計劃,為1519歲的離校青年提供多項與工作有關的訓練及在職培訓。

  1. 不過,這種強調由市場決定經濟的發展方向、盡量減少對市場的干預及介入的策略方式,雖云能「提升工作人口的技能」和「培訓水平」,但對落實「盡量縮短失業時間」的政策目標,似乎成效不大。這可從去年失業率及失業期間中位數仍然持續上升得知。換言之,雖然投放在就業選配和輔導服務、職業訓練課程和再培訓計劃的資源近年有可觀的實質增長34但對改善失業問題的成效不大。

  1. 或許,經展翅、毅進、再培訓、試工計劃的學員最終可能會改變其技能和入職態度,但對增加就業機會本身,卻扯不上很大關係。以培訓及職業介紹來說,除了公營部門外,不同的非政府機構也為不同的對象在重覆地做著差不多同樣的工作,但整體成效似乎不大,這可從失業率和失業期間中位數最近的回升得知。由於社會整體職位的供應放緩,就算培訓及職業介紹辦得多好,也不能能改變職位減少的現實。有關政策的失誤在於仍然相信現時失業問題是「人力錯配」所致,是只要透過培訓及職業介紹便可解決的問題。

  1. 事實上,香港的職位空缺數字持續減少,二零零一年九月所有選定主要行業類別的空缺總數合共有21250個,較一年前的35770個大幅減少68%﹝政府統計處網頁﹞。下表顯示香港近年按職位劃分的就業人數,不難發現香港勞工有趨向兩極化的傾向。在就業人口比例有上升趨勢的,只有「專業人員」及「輔助專業人員」、「非技術工人」三個類別,其他類別的比例不是大致不變或輕微下跌﹝如文員﹞,就是大幅萎縮﹝例如操作員及裝配員﹞35這意味著香港勞動者的選擇邁向兩極化,專業與非技術工人是最有可能的選擇。反映出香港大多數的失業者,若不能經過短期的培訓後成為「專業人員」或「輔助專業人員」,那麼很有可能需要接受向下的社會流動,成為「非技術工人」,在勞動條件每下愈況和缺乏職業福利和保障的次等勞動力市場劇烈處境下掙扎求存。若然連中層人員也無法在既有的職位立足,便很可能跟非技術工人競爭,進一步強化低學歷的老、中、青年工人在勞動力市場上受到的排斥。

表十二、按職業劃分的就業人數

職業 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000
經理及行政級人員 9.0% 9.1% 9.8% 7.8% 8.0% 7.8% 7.3%
專業人員 4.1% 4.5% 5.2% 5.2% 5.3% 5.4% 5.7%
輔助專業人員 11.2% 11.6% 13.9% 16.6% 15.7% 16.9% 17.1%
文員 18.6% 19.4% 18.3% 18.5% 18.5% 18.3% 18.3%
服務工作及商店銷售人員 14.2% 13.8% 14.1% 13.9% 14.2% 14.2% 14.4%
工藝及有關人員 12.6% 12.2% 11.1% 11.3% 11.1% 10.5% 10.4%
機台及機器操作員及裝配員 13.0% 12.0% 9.8% 8.7% 8.7% 8.3% 8.2%
非技術工人 16.6% 16.9% 17.4% 17.8% 18.2% 18.4% 18.3%
其他 0.6% 0.5% 0.4% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
總計 2800.1 2872.8 3073.3 3163.6 3122.0 3112.1 3207.3

資料來源:《香港統計年刊》,2001年版。

  1. 在經濟結構急速轉型、社會總體開放出來的就業機會劇減的情況下,政府有需要檢討單單強調供給面﹝個人﹞方面的職業資格或技能提昇的施政方針,並在此以外尋求其他的策略,以改善資源的有效運用。整體就業政策不應再側重於培訓及職業介紹,而是應為勞工創造更多合理的就業機會。這可能意味著政府有需要對經濟及人力政策作出綜合規劃,檢討和交待所有發展項目對不同技能水平的職位的創造36








環境

香港近年部份的環境問題

空氣污染

  1. 香港空氣污染問題廣泛引起各界人士關注,香港的空氣污染來源主要來自電力生產、工業、交通及大規模基建等。近十年來,大規模的填海及基建工程製造不少令空氣變得更為渾濁的粒子。隨著香港大量工業工序北移後,除了發電所產生大量二氧化硫及氧化氮的污染物外,現時空氣污染來源元凶主要來自交通運輸和城市建築物。環顧各個主要污染區,例如中環、銅鑼、旺角、荃灣等,都是汽車流量極高和佈滿高樓大廈的地區37

  1. 雖然柴油車是造成空氣中大量懸浮粒子的主兇;但任何車種(柴油及汽車燃料)都會排放出大量二氧化氮及碳氫化合物等污染物,不僅對人類健康有影響,在陽光下加速了氮氧化物與碳氫化合物的光化學反應而產生大量有害人類健康的臭氧,造成二次污染。下表顯示在一九九一至二零零零間香港登記車輛的數目增加了六成。大量的汽車對市區狹窄路面造成塞車的壓力,處於慢行或塞車狀態更排出大量的廢氣。另一方面,人口聚集以及其頻繁的活動,造成大量人為熱量的釋放,而香港的地產發展所建造的所謂「現代化」樓宇都會盡用空間,高大而緊貼集中,通風不良使污染物長期累積在地面附近而不擴散。







表十三、按種類劃分的登記車輛

種類 1991 1994 1996 1997 1998 1999 2000
私家車 236747 311929 325131 348450 359694 365533 374013
電單車﹝包括機動三輪車﹞ 22986 28396 30166 31212 32004 33079 34085
的士 17529 18111 18126 18136 18138 18138 18138
公共巴士 7903 9007 10265 10984 11886 12173 12498
私家巴士 201 285 383 423 437 447 451
公共小型巴士 4350 4350 4348 4350 4350 4350 4350
私家小型巴士 2561 2589 2481 2392 2297 2228 2158
貨車﹝包括特別用途車輛﹞ 134285 141876 134764 135267 133242 130877 129206
政府車輛﹝不包括軍用車輛﹞ 7207 7478 7282 7689 7363 7368 7242
總計 433769 524021 532946 558903 569411 574193 582141

資料來源:《香港統計年刊》,2001年版。

水質污染

  1. 香港水質污染問題,嚴重性有目共睹。香港每日約有數以百萬公噸的廢水,未經適當的處理便排出維多利亞港,水體中仍有大量污染物﹝2000年維多利亞港海水的大腸桿菌含量高達每100毫升5900單位,遠超后海灣、吐露港、南區和大鵬灣合共的106單位﹞。此外,填海工程對維多利亞港的水質亦有惡劣影響。長久以來,維港僅藉每日二次的潮汐把水中污染物帶出大海,但大規模填海工程不僅令維港的深度減低(例如現在位於油麻地海面最淺水的航道,只有七米深),也會減弱海域的水流,使維港的自淨能力及潮汐沖刷能力減弱38

  1. 另一方面,海上傾廢不但每天污染我們日益減少的海產,更嚴重毒害海洋生態。環保組織綠色和平最近一次對九號貨櫃碼頭污泥抽樣分析結果便顯示,正在本港傾倒的污泥中有毒重金屬含量極高,其中的銅、鉛、鎳和鎘都超過有毒污泥的標准。事實上在土木工程署的工程項目簡介中也承認,挖掘建造和使用卸置區傾倒污泥期間將產生大量的懸浮粒子、重金屬、多氯聯苯和三丁脂錫等有害物質,對附近海域的水質、漁業資源、海洋生物和其他敏感受體產生負面影響39

廢物囤積

  1. 早年,香港處理家居廢物的方法包括將廢棄物運往堆填區掩埋及使用焚化爐焚化。在上世紀七十年代,兩個位處堅尼地城及荔枝角的焚化爐先後被政府關閉,原因是焚化爐造成嚴重的空氣污染,受附近居民強烈反對。其後環保團體亦指出焚化爐會釋放出多種有毒物質例如致癌物二噁英和其他重金屬等,嚴重危害市民健康。於是政府在八十年代規劃三個新堆填區,預計其壽命可至二零二零年。近二三十年,香港處理家居廢物的方法主要依靠堆填區,只有少量有回收再造價值的物資例如廢紙,鋁鑵等被收集送往回收商,之後再運往其他地區循環再造40不過,政府耗資大量公帑,興建及運作的堆填區,本意是為處理市民的基本家居廢物而設的,但卻容許超過五成半的非家居的廢物,長期佔用了寸金尺土的堆填區,而反過來說有向市民徵收垃圾處理費用的壓力﹝表十四﹞。

  1. 以香港的彈丸之地,竟然把這稀有而珍貴的土地資源,來開闢堆填區之用,實在使人遺憾。堆填所得的土地,不能用以興建可供低下層市民安居的房屋;但堆填區的興建及運作費用﹝包括要耗資處理堆填區中的沼氣、污水等污染物﹞,卻非常巨大,早期十三個舊式堆填區,便要用上三十年,花去以十億計公帑,才能緩慢地把它們修復﹝如改建成為公園﹞。由於香港棄置的廢物不斷高企,已令現時三個堆填區面臨飽和的情況。不過,政府在九八年減廢綱要中提到香港需要興建大型處理廢物設施,然後在二零零年透過創新科技基金撥出九百萬予青洲英坭公司在屯門進行焚化爐研究計劃,最近更邀請有興趣的大財團遞交有關大型及先進的處理廢物設施建議書,稍後可能會公開招標,此舉惹來關注環境和人類健康的居民和環保組織強烈抗議。






表十四、按種類劃分的每日平均產生的固體廢物

種類 1991 1994 1996 1997 1998 1999 2000
棄置的都市固體廢物
住宅廢物 5560 6070 6260 6760 6820 7430 7540
商業廢物 400 700 1090 1220 1290 1250 1150
工業廢物 1430 1660 800 700 620 590 640
小計 7390 8430 8140 8680 8730 9270 9330
拆建廢料 16380 15480 7520 6480 7030 7890 7480
特殊廢物 340 390 490 620 790 880 1090
已回收都市固體廢物 4280 5100 4470 4230 4280 4210 4810
總計 28390 29400 20620 20010 20840 22250 22710
住宅廢物佔「棄置的都市固體廢物+拆建廢料」的比例 23.4% 25.4% 40.0% 44.6% 43.3% 43.3% 44.9%
已回收都市固體廢物佔都市固體廢物﹝不包括拆建廢料﹞的比例 36.7% 37.7% 35.4% 32.8% 32.9% 31.2% 34.0%

資料來源:根據《香港統計年刊》,2001年版的數字自行計算。

香港政府環境保護政策的網領

  1. 香港政府環境保護政策的施政方針,是「改善生活環境、減少污染和廢物、保護香港的自然資源,並且確保能夠供應安全的食物」就落實這項施政方針,政府訂定本年度的目標是:

「提高有關禽畜的公眾衛生水平

確保食物安全

確保副食品供應穩定

提高香港的環境衛生水平

增加香港﹝尤其是市區﹞的綠化設施

增加回收的物料﹝尤其是家居廢物﹞數量,以供再用或再造

減少超出空氣質素指標的情況

減少超出水質指標的情況

減少市民所受的噪音滋擾

鼓勵市民參與改善環境的工作

繼續鼓勵政府樓宇和私人樓宇採取提高能源效益的措施

宗旨是改善本港的市區、鄉郊和海洋環境、存護我們的自然資產,以及盡量善用資源和物料以減少污染和廢物,以促進健康和締造更愉快的生活環境」﹝2001年施政報告施政方針﹞。

  1. 從這些施政方針和目標看來,特區政府是認同香港的環境的污染、廢物的生產、自然資源的消耗等問題的嚴重性,並應採取措施去促使社會的生產和消費符合可持續發展的要求。不過,在資本主義價值觀高漲的時代,假若當局認為目前的生產方式、資源消耗、持續經濟增長、及消費模式十分可取,以至於即使引起後代及其他生物付出重大代價,都是可以接受的,那麼,這些價值觀便可能反映到上述的各項可被容許的「水平」、「指標」上,對污染的行為恐怕仍是十分寬容的。因此,在財政政策上,我們仍然有需要評估它的各項組成部份對環境的綜合影響。


表十五:與環境保護及自然護理政策有關的開支估計 ﹝百萬元﹞

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02

(修訂預算)

2002/03

(預算)

漁農自然護理署

/漁農處

1.1% 1.1% 0.6% 0.5% 0.8% 0.8% 0.8% 1.5% 10.2% 10.9% 9.8% 10.5% 10.8%
土木工程署 8.1% 7.5% 2.1% 1.8% 2.8% 3.2% 2.6% 2.4% 1.6% 1.9% 2.4% 2.4% 3.0%
渠務署 26.5% 25.1% 34.9% 29.9% 24.0% 11.6% 12.2% 11.5% 25.1% 26.6% 24.3% 24.5% 28.6%
機電工程署 0.2% 0.3% 0.4% 0.6% 0.9% 0.9% 1.6% 1.4% 1.7% 2.0% 2.3%
環境保護署 57.4% 60.7% 54.2% 61.6% 66.7% 78.2% 77.6% 77.6% 57.7% 55.7% 58.3% 56.9% 51.5%
政府化驗所 1.9% 1.9% 1.5% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.5% 0.5% 0.4% 0.4% 0.4%
環境食物局/規劃環境地政局及工務局 2.0% 1.8% 1.1% 0.9% 0.8% 0.8% 0.9% 0.8% 0.1% 0.5% 0.7% 0.7%
海事處 3.0% 1.9% 5.4% 4.4% 3.7% 4.1% 4.4% 4.5% 3.3% 2.9% 2.6% 2.5% 2.8%
總額 100% = (530.0) (667.7) (1023.9) (1428.0) (1961.3) (2089.4) (2282.7) (2589.0) (3649.7) (3708.8) (4136.3) (4499.5) (4429.8)
實質增長 14.5% 38.8% 27.6% 27.5% 3.1% 2.4% 6.4% 39.3% 6.2% 18.3% 8.5% -0.9%
佔本地產值比例 0.09% 0.10% 0.13% 0.16% 0.19% 0.19% 0.19% 0.20% 0.29% 0.30% 0.33% 0.36% 0.35%

資料來源:歷年財政預算案。撥款總額實質增長是根據歷年政府開支的內含平減物價指數自行計算




表十六、近年度獲提供款項展開的基礎建設工程項目

年度 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/03
基礎建設
  • 十號幹線─由北大嶼山至元朗公路
  • 九號幹線─青衣至長沙灣段
  • 青衣北岸公路
  • 東區走廊改善工程﹝北角至西灣河段﹞
  • 天水圍進一步發展計劃
  • 在啟德機場原址進行的九龍東南發展計劃
  • 屯門第38區的填海及提供公用設施工程﹝餘下工程﹞
  • 北大嶼東涌發展計劃第3A3B工程
  • 十號幹線─由北大嶼山至元朗公路
  • 竹篙灣填海工程
  • 在啟德機場原址進行的九龍東南發展計劃-早期發展工程
  • 九廣鐵路西鐵﹝第一期﹞─主要公共設施工程
  • 舊政務司官邸附近道路交匯處與馬料水道路交匯處之間一段吐露港公路的擴闊工程
  • 更換及修護水管工程第1階段第1

  • 為發展香港迪士尼樂園而進行竹篙灣第1階段填海工程
  • 北大嶼山竹篙灣連接路工程
  • 荃灣第二區與深井之間的青山公路改善工程
  • 后海灣幹線
  • 中環及灣仔填海計劃─工程﹝餘下部份﹞
  • 北大嶼山東涌及大蠔發展計劃第3 工程
  • 九龍東南部發展
  • 灣仔發展計劃第II期工程
  • 為大嶼山香港迪士尼樂園而進行的地盤平整工程,以及相關基礎設施和政府、機構及社區設施的興建工程
  • 九號幹線長沙灣至沙田段
  • 荃灣路改善工程
  • 屯門公路重建及改善工程
  • 更換及修復水管工程─第1階段
  • 荃灣路改善工程
  • 為大嶼山香港迪士尼樂園餘下相關的基礎設施進行勘測、設計和興建工程及環境美化工程
  • 中環填海計劃第三期工程
  • 安達臣道的發展計劃
  • 港島北部、西九龍、荃灣、葵涌及青衣的雨水排放系統改善計劃
涉及款項﹝按上年度價格計算﹞ 460.40億元 430.60億元 332.20億元 370.35億元 149.23 億元

資料來源:歷年財政預算案。

表十七、香港政府的經營收入

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/2001 2001/02修訂預算 2002/03 預算
利得稅 21249 25195 32249 39858 47431 46706 50063 55347 45252 37699 42969 44500 42855
個人入息課稅 847 1028 1309 1565 1759 2817 3617 4433 4098 3216 3455 3900 3900
物業稅 1138 1230 1304 1511 1482 1638 1577 1585 1334 1168 1143 1100 1067
薪俸稅 13107 17417 20200 22505 23624 26258 28709 30159 25063 24831 26303 28400 30500
博彩及彩票稅 5884 7110 7818 10082 9352 11051 12191 13453 12228 11938 12630 11382 12605
娛樂稅 136 141 15 1
酒店房租稅 269 266 314 375 445 501 580 511 219 182 223 220 232
印花稅 5939 9569 13409 17976 12714 11215 20461 29097 10189 12116 10911 8832 10971
飛機乘客離境稅 718 1120 1255 1383 488 522 1121 1002 573 499 537 654 885
海底隧道使用稅 197 200 201 203 203 202 199 200 195 97
應課稅品稅項(1) 5729 6844 7216 7113 7583 7899 8450 8465 7698 7377 7293 6781 6961
一般差餉 3039 3494 4423 4461 5156 5806 6285 6258 3614 7132 14428 12470 9143
車輛稅(2) 2054 3437 4940 4192 4662 2880 3249 4246 2237 2613 3025 2744 2661
專利稅及特權稅 816 886 1136 1379 1653 1773 1755 1889 1286 1577 1767 1903 1859
罰款、沒收及罰金 652 885 892 1123 1520 1607 1592 1566 1333 1093 1061 966 952
公用事業 5617 6650 7174 7997 8392 7199 6608 6735 4400 3326 3297 3418 2160
其中::污水處理服務(3) 700 705 686 705 413
各項收費 5992 7170 8015 8627 9562 9879 10766 11279 10565 10896 10973 10981 9810
其中:渠務署/環保署/運輸署(4) 1981 2583 2702 2816 2869 2894 3212 3405 3084 3220 3004 3087 3098
經營收入總額* (5) 76896 96991 117488 136371 142176 145038 165193 189426 145135 138418 151804 150660 149400
{(1)+(2)+(3)+(4)}/(5) 12.7% 13.3% 12.6% 10.4% 10.6% 9.4% 9.0% 8.5% 9.5% 10.1% 9.2% 8.8% 8.8%

*未計入投資收益。資料來源:香港統計年刊,2001年版;歷年財政預算案。

分析

  1. 表十五顯示香港歷年財政預算案投放在環境保護及自然護理的撥款。從表中可看到香港在環境方面的實質開支每年的增長速度並不平均,但總的來說增長率非常可觀,而其中開支增長最快的部門分別是環境保護署、漁農自然護理處和渠務署。該表亦顯示與環境政策有關的開支佔本地生產總值的比例持續上升,1990/91年的0.09%上升至2001/02年的0.35%。不過,這更大是由於近年本地經濟衰退使本地生產總值收縮所致。


  1. 不過,要理解財政預算對環境的作用,除了每年投放在與環境政策有關的數十億元開支外,亦應該檢視在其他政策的開支項目裏頭會否有對環境有負面作用。表十六顯示近年度獲提供款項展開的基礎建設工程項目,每年涉及款項數百億元。從這宏觀的層次看來,值得留意的是不少項目都涉及可能帶來大量噪音,及空氣污染物的高速幹道。此外,其他很多項目也涉及對海洋污染增添壓力的填海工程,而迪士尼填海工程更對馬灣海魚養殖區造成嚴重威脅41。事實上,自從新機場決定興建後,移山填海工程陸續展開,東涌及其他房屋的興建,已威脅了北大嶼山的生態環境。迪士尼主題公園的興建可能加劇生態環境﹝包括稀有物種﹞及文化的破壞42

  1. 除了開支外,政府的收入結構對環境亦有很重要的涵義。各種生產要素的最優配置及它們的最佳組合保證福利甚至福祉的最大化。失業問題及環境污染/自然資源消耗的並存,顯示明顯的錯配問題。由於價格是配置生產要素時的主要信號,而稅收對價格又有所影響,稅收的轉移能促進配置以至福利的改善43。可惜在2001/02財政預算案演詞中財政司司長仍然表示政府對引入環保稅持保留態度,致無法讓污染環境產品的製造商或入口商付出其產品的環境成本及棄置處理代價,減少市民的稅項負擔,或把此稅款用於其他項目上(如製造更多合理的職位),迫使商人考慮引入其他較環保產品來替代,讓香港市民有真正的選擇44。在2002/03 年預算案財政司更對此不發一言,反而寬減工商業污水附加費。

  1. 表十七顯示政府的經營收入的分佈。由於經營收入是政府從香港日常經濟活動中產生的經常收入,經營收入的結構對生產要素的配置有很大的影響。從該表得知與環境有關的稅項或收費佔經營收入的比例近十年以來持續下跌,由1990/9112.7%降至1997/19988.5%,到2000/01年稍微增至9.2%。換言之,財政預算的分析顯示,儘管近年政府在與環保有關的投資有所增加,預算未必變得更為「綠色」,對環境的影響也不必然是正面。相反,在失業問題嚴重而環境質素又不斷惡化的情況下,政府屢屢放棄運用財政策略預算去改善錯配問題的機會,增進就業和環境的雙贏。




性別平等

香港近年的性別不平等問題

  1. 儘管香港婦女的社會地位在過去二十年間有顯著的進步,但在社會不少範疇,女性與男性的處境仍有頗大的差距。表十八顯示香港的勞動人口參與率,女性勞動人口的參與率,較男性勞動人口的參與率顯著為低,自一九九一年起一直維持在大約48%的水平。按年齡分析,在二零零零年,女性勞動人口參與率以二十至二十九歲的年齡組別為最高,然後便隨年齡增加一直下降。表十九顯示曾經結婚是導致兩性參與正規經濟活動的差異的因素。






表十八、按年齡組別及性別劃分的勞動人口參與率

1986 1991 1996 1997 1998 1999 2000
15-19 34.5 29.4 22.1 21.3 20.1 20.3 18.1
31.7 25.7 18.6 17.0 18.3 16.7 15.9
20-29 93.5 91.8 88.2 87.8 87.8 87.1 86.4
77.8 80.6 80.6 80.5 80.7 80.8 81.3
30-39 98.7 98.7 98.2 98.2 98.1 97.9 97.7
54.3 56.1 62.8 64.3 65.3 66.8 68.5
40-49 97.6 98.2 97.1 97.1 97.0 96.5 96.4
54.3 53.4 52.8 53.2 53.5 55.2 55.9
50-59 87.9 87.2 84.5 85.5 85.3 85.6 85.7
35.9 34.6 32.8 35.3 37.9 39.6 40.7
>60 37.0 33.3 25.3 23.3 22.0 20.8 20.2
13.6 9.8 5.0 4.1 4.3 4.2 4.0
合計 80.5 78.9 75.8 75.1 74.5 73.8 73.2
48.9 47.9 47.7 47.8 48.2 48.7 49.1

資料來源:《香港統計年刊》,2001年版。


表十九、按婚姻狀況劃分的勞動人口參與率

1986 1991 1996 1997 1998 1999 2000
從未結婚 76.9 74.9 71.1 70.1 69.8 69.1 68.7
70.8 70.1 68.6 67.7 68.1 67.8 67.7
曾經結婚 82.9 81.3 78.3 77.6 76.9 76.2 75.5
39.1 38.3 39.1 39.7 40.3 41.2 41.7

資料來源:《香港統計年刊》,2001年版。

  1. 此外,以性別為基礎的職業隔離仍廣泛存在。按職業分析,在二零零零年,56.5%的就業女性是文員和非技術工人。女性任職「經理及行政人員」的比例﹝4.2%遠較男性的比例為低﹝9.3%45

  1. 除了就業方面外,性別不平等的現象亦反映在社會福利上。按綜援個案類別分析,在「單親家庭」中的差距較為明顯。在二零零零年,在「單親家庭」類別中的女性綜援受助人數目為40484人,而男受助人則只有2689046這可能反映女性一旦成為單親後,社會缺乏適當的措施協助單親母親經濟上獨立。

  1. 不少學者指出,性別不平等是源自「性別分工」的概念及相關的性別角色分配的安排,這種安排是按照「公眾 ﹝即勞動市場、社區、政治 / 私人﹝即家庭﹞」領域的二分去分配的。傳統以來,男性的角色被分配到「公眾」的領域,在社會上擔任領導的位置,在家庭則扮演經濟支柱的角色;而女性的角色則被分配到「私人」的領域,在勞動力市場上往往擔任二線勞工,在家中則成為主要的無償的照顧者及經濟依賴者。這種安排更藉著「母職」的觀念合理化為自然的分工47

  1. 根據平等機會委員會的調查顯示,在大部份的被訪家庭中,家庭分工及家庭決策亦可見到傳統以性別為基礎的家庭分工。大部份的家庭雜務仍然是妻子的責任。丈夫與妻子分擔家務及責任則並不普遍。在對家庭中的性別角色的理解方面,女性較男性更希望脫離傳統家庭角色,而相對於女性,男性較難接受打理家務應該受薪、較不願意打理家務、較少會挑戰「即使有全職工作的婦女亦應做家務」這傳統看法,及比較同意子女應有不同比重的家務。從照顧子女的責任問題上亦可以看到性別偏見的態度,男性比女性被訪者更多認為女性比男性勝任照顧子女48

  1. 婦女團體對現存的社會政策最猛烈的抨擊是其漠視婦女承擔照顧者的責任所帶來的惡果,處處維護既有的制度,強化不平等的男女關係。婦女成為家中的照顧者,最直接的影響是她們不能夠外出尋找薪酬工作,或肩負無償勞動的家庭責任。然而,政策制定者往往視女性為「照顧者」的角色是自然安排,對家庭的支援就顯得裹足不前,例如幼兒服務的供應、「社區照顧」政策等不單沒有減輕婦女在照顧工作的重擔,反而進一步推卸在婦女身上,局限了婦女生活的自主選擇權利49



香港政府婦女政策的網領

  1. 香港政府就婦女政策的施政方針,是「致力促進香港婦女的福祉和權益」。政府於去年一月成立了婦女事務委員會。婦女事務委員會是一個高層中央機制,專責就本地婦女事務向政府提供宏觀策略建議,並且制定長遠目標和策略。

「就落實這項施政方針,政府在訂定本年度的目標是:在制訂和推行若干政策或法例時,試行把性別觀點納入為主流考慮因素﹝即性別觀點主流化﹞,並評估成效;

喚起公眾對婦女事務的關注,並加深他們這方面的認識;

加強公務人員對性別問題的觸覺,改善現時為婦女提供的服務,更妥善地照顧她們的需要;

與有關的非政府機構改善溝通,並與有關的國際組織加強聯繫;

進行調查和研究,以了解婦女的需要和所面對的問題。」﹝2001年施政報告施政方針﹞

  1. 從上述的施政方針看來,政府顯然己公開確認了「性別觀點主流化」為重點處理事項,負起督促、監察及檢討各政府部門落實執行此策略的責任,這意味著政府應針對過往政策上的性別盲點,扭轉結構性或制度層面的性別歧視,在生活各個範疇締造真正的兩性平等。



分析

  1. 在分析財政預算的性別影響時,一個困難是統計資料的缺乏。澳洲經濟學家 Rhonda Sharp建議把政府開支劃分做以下三個範疇,以便識別開支預算對婦女的影響50。這三個範疇分別是:


  1. Sharp指出超過99% 的政府開支屬於範疇3。雖然這些開支是一般性或主流的,但仍可就它們的性別影響加以檢討。這正好符合前述「性別觀點主流化」強調「評估所有級別和範疇的任何行動計劃對兩性不平等的影響」的理解。現根據Sharp的架構,初步分析香港近年的財政預算案對兩性平等的影響。

範疇一

  1. 這方面的開支主要投放在各項社會服務中針對婦女特殊需要的特定項目上,例如在衛生署「預防疾病」綱領下的婦女健康中心項目。雖然這些項目某程度上是針對婦女的需要而設,而且名目可能有一定數量,但由於其佔整體政府開支一個極小的比例,因此未能顯示整體政府開支的性別影響。


範疇二

  1. 由於沒有相關的數據,無法得知政府機構為促進性別平等向員工所作出的總體開支。例如雖然財政司司長在2001/02財政年度預算案演詞中曾及已在未來三年增撥5000萬元加強公務員培訓,但只知道這筆款項用來培訓自願退休職系中受影響的員工、配合公務員體制改革和推動「不斷進修的文化」51但不清楚具體培訓內容和對象的分配,無法衡量其對女性員工﹝例如是否存在針對非首長級公務員﹝以女性比例較多﹞的培訓計劃﹞的影響。我們亦缺乏相關的收據,以了解政府如何達至前述「加強公務人員對性別問題的觸覺」的目標﹝例如增加專責處理性暴力的女性人員數目﹞。不過,統計資料顯示在公務員隊伍內,女性首長級人員佔女性公務員的比例顯著地比男性的相關比例低,在2000年,女性佔所有公務員的33.3%但在所有首長級公務員中,女性只佔22.1%﹝表二十、二十一﹞。換言之,以性別為基礎的不平等現象亦可能存在於公營部門內。這可能反映政府有需要採取更多的平等機會措施﹝包括增加相關的撥款﹞去促進兩性參與公共事務的權利。

表二十、按性別劃分的公務員

性別 1981 1986 1991 1996 1997 1998 1999 2000
111359 126127 127558 125069 124544 126884 125215 121698
(1) 38279 51967 59448 59173 60652 62398 61782 60829
(2) 149638 178094 187006 184242 185196 189282 186997 182527
(1)/(2) 25.6% 29.2% 31.8% 32.1% 32.8% 33.0% 33.0% 33.3%

資料來源:政府統計處(2001),《香港的女性和男性:主要統計數字》

表二十一、按性別劃分的首長級公務員

性別 1981 1986 1991 1996 1997 1998 1999 2000
679 901 1182 1147 1074 1086 977 989
(1) 35 57 129 208 236 273 265 280
合計 (2) 714 958 1311 1355 1310 1359 1242 1269
(1)/(2) 4.9% 5.9% 9.8% 15.4% 18.0% 20.1% 21.3% 22.1%

資料來源:政府統計處(2001),《香港的女性和男性:主要統計數字》

範疇三

  1. 這是最重要的範疇。正如前文所述,「強制性的性別分工」是導致性別不平等的一個主要因素。而政府的各項政策亦有可能把這種安排加以制度化。由於在主要社會服務的範疇裏,女性也是主要的照顧者,我們希望考察在各項主要的社會投資,對減輕婦女在照顧工作上的重擔、促進婦女自由選擇職志的作用;或是能否確認照顧工作的勞動價值,給予家務勞動者應有的社會地位或尊重。

教育、衛生和社會福利

  1. 表二十二顯示近年度在教育、衛生和社會福利三個範疇獲政府撥款實施的部份服務措施。單從近年度獲撥款實施的部份服務措施的實際所達到的數量化指標看來,除了在小學全日制的進度似乎相對較佳外,在其他例如幼兒服務設施或社區照顧服務,以紓緩婦女在育兒及照顧高齡或殘疾的家人的壓力方面,不是規模過少、效用有限﹝如老人科日間醫院名額每年只增加數十個﹞,就是在供應上愈趨保守﹝如幼兒園增加的名額逐年減少﹞。這可能不足以回應婦女在社區網絡普遍削弱的情況下仍然巨量之照顧負擔,使婦女能安心入社會工作或其他個人發展。


表二十二、近年度獲撥款實施的部份服務措施

年度 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/03
教育 增加21間全日制小學 增加31間全日制小學 增辦44間全日制小學 增辦46間全日制小學 增辦約40間全日制小學
生 增設40個老人科日間醫院名額 增設40個老人科日間醫院名額 增設40個日間醫院名額 增設80個日間醫院名額
社會福利
  • 增設3間老人日間護理中心、20支家務助理隊、2個護老者支援和支援中心
  • 為殘疾人士提供250個日間服務名額
  • 為兒童增設3266個日間幼兒園名額、12個日間育嬰園名額
  • 增設2間長者日間護理中心、「擴大和提升家務助理的服務、為老人提供家居照顧及膳食服務」
  • 為殘疾人士增加290個日間服務名額
  • 為兒童增設1765個日間幼兒園名額、48個兼收殘疾兒童的幼兒中心名額、7個暫託幼兒服務單位
  • 為老人增設5間長者日間護理中心、2支家務助理隊
  • 為殘疾人士增加680個日間服務名額
  • 為兒童增設706個日間幼兒園名額
  • 為老人增加60個長者日間護理中心名額、以及「改善家居及社區照顧服務」
  • 為殘疾人士增加100個日間服務名額
  • 增設500個日間幼兒園名額
  • 為老人增設280個長者日間護理中心名額、以及「改善家居及社區照顧服務」
  • 為殘疾人士增加135個日間服務名額
  • 增加500個日間托兒所名
  • 額、2個暫托幼兒服務單位

資料來源:歷年財政預算案。


強積金

  1. 政府於二零零零年十二月正式推行強制性私營公積金(下稱強積金)作為退休保障制度的主要支柱,並於1999/2000撥款50元予強積金管理局及6億元成立補償基金,且多次聲稱不會再考慮其他方案。有關法例規定僱主必須為所有十八至六十四歲及受僱滿六十天的僱員安排加入強積金計劃,由僱主和僱員各按僱員入息百分之五供款交予私營管理公司作投資,僱員可於六十五歲退休時一筆過支取累積款項。 可惜該計劃對女性的退休保障尤其不足。該計劃不會保障沒有參與薪酬工作的人士,結果是把全港超過一百萬名家庭主婦排除於保障範圍外,將勞動狹義地界定為以薪酬支付的經濟活動,看不到巨量的家內隱形勞動,漠視了「照顧工作」的經濟貢獻,強化女性作為家庭內「經濟依賴者」的性別角色定型,導致家庭主婦就算在晚年時仍未能享有經濟自主的公民權利。

  1. 即使對受僱婦女來說也不好過,主要原因是婦女的就業環境欠佳。首先,職位並非平等開放給不同性別,屬經理、行政級及專業人員的女性的比例,只及男性的一半,但從事非技術性工作的女性比例卻比男性比例多近二倍52。其次,同工不同酬現象十分普遍,女性平均只佔男性工資七成,在非技術工人當中更只佔五成,即約每月收入四千元,遑論維持家庭生活53。此外,由於社會服務不足和兩性分工觀念,很多女性被逼從事兼職以維持家庭中的照顧和家務負擔,帶來女性急劇貧窮化54。若強積金計劃未能保障一般僱員的需要,那麼也同時意味著普遍工資為偏低的婦女將更難以受惠,更延續和強化了以階級、性別等作為資源分配的準則,加深了貧者愈貧、富者愈富的現象。

削減綜援

  1. 政府於一九九九年六月採取綜援新措施,新措施涉及多方面,包括削減綜援金額、收緊資產限額、強迫做義工等幾方面。其中影響最廣泛而又最即時的措施、就是削減綜援金額。這包括削減有三名或以上健全成人/兒童的家庭的標準金額、而削減幅度由一成至兩成;另外,亦向所有健全成人/兒童受助者取消大部份特別津貼,只保留租金津貼、水費津貼、殮葬費,以及與就學有關的支出和幼兒中心費用,此外,更停止向健全成人/兒童發放長期服務金。

  1. 有研究顯示在削減綜援後,綜援家庭更加壓縮用於食物等必需品的開支。除了物質條件的捉襟見肘未必能滿足綜援受助人的基本需要外,削減綜援更令不少綜援受助人放棄本己是相對匱乏的溝通和社交生活,對其身心發展可能造成打擊。況且社會參與方面的規限,不但會造成受助人與一般市民生活形態上的隔離,更可能會造成綜援受助人﹝包括發育中的兒童﹞難以獲取平等的機會去爭取改善學習、就業和生活的環境,從而脫離貧窮的惡性循環55

  1. 下表顯示按合資格家庭成員人數劃分的單親綜援個案數目百分比。根據綜援檢討報告56失業和單親綜援個案是削減綜援政策下的主要針對對象。不過,統計資料顯示失業綜援個案以獨居者佔多數,但以女性受助人為多數的單親綜援個案中,三人或以上的家庭個案佔了所有個案的六成以上,反映在整個削減綜援的過程中,完全欠缺性別角度及意識,結果女性成為社會福利開支緊縮政策下的最大受害者。

表二十三、按合資格家庭成員人數劃分的單親綜援個案數目百分比(截至1997年年底﹞

合資格家庭人數 估計佔單親綜援個案

總數的百分比

2 36
3 42
4 16
5 4
6 人或以上 1
總數 100

資料來源:「綜援受助人研究」的臨時數字,載於社會福利署﹝1998﹞,《投入社會 自力更生:綜合社會保障援助計劃檢討報告書》。

公營部門服務外判

  1. 近年的財政預算案,政府所「創造」的工作職位通常集中於一些傳統上以聘請男性體力勞動職位為主的建造業基建或公務工程﹝如1999年預算案中宣佈的數碼港﹞,並沒有照顧到婦女的失業問題。但另一方面,政府的私營化/非公營化政策卻又有帶頭壓低勞動力市場上的婦女勞工的職業保障之嫌。事實上,在2002/03年預算案演詞中,財政司司長再次清楚表示會加速削減公務員編制和外判服務來節省政府開支。

  1. 近年來婦女的就業模式越趨「雜散化」﹝如兼職、臨時、散工等﹞,受僱狀態極不穩定,並且不受俗稱「4.18連續性僱傭契約的保障,結果是不少婦女勞工﹝例如家務助理等﹞的工作條件及基本福利亦完全缺乏保障。此外,製造業的萎縮,加上需要兼顧家庭照顧工作,也造成婦女要被迫接受臨時性的工種。最近理工大學的研究顯示,從事散工及合約工佔被訪的女工四成,大都缺乏職業福利及前景,失業的被訪者最近一份工作是短期工作的比例,較在職人士多出三成57

  1. 或許很多婦女勞工會說,基層公務員以合約制聘用後使公私部門的界線趨向模糊,合理化了她們在市場上的邊緣化處境。近數年來政府甚至帶頭將公營部門私營化或將工作外判,無疑是鼓勵私人企業跟隨,採用迴避勞工保障的僱傭關係聘請僱員。在價低者得的投標制度下,現時的外判制度缺乏監管,考慮批出外判時並無將工人之最高工時、最低工資、福利納入作原則性考慮。結果,不少私營公司均以苛刻的條件來承辦外判服務。藉此減低經營成本和中標機會。婦女勞工協會的調查發現受僱於承辨屋村清潔的私營公司的工人,每月工資只得三千六百多元,不少僱主更不依法給予僱傭條例規定的保障,如法定假期、有薪年假、遺散費、工傷病假貼等。不少私營部門的「效率」實際上恐怕只是透過壓搾邊緣工人﹝特別是婦女勞工﹞的利益來汲取利潤58


貧富懸殊

香港近年的貧富差距問題

  1. 下表列出本港自1971年歷次人口普查計算出來的堅尼系數及各家庭等分佔總收入的比例。最低收入的家庭住戶組別,佔全港住戶收入的百分比由1971年的2.3%持續下降至0.9%,而最高收入的家庭住戶組別的所佔收入比例,則由197134.6%大幅增至41.2%表十六亦顯示堅尼系數在三十年來不斷上升,反映本港貧者愈貧、富者愈富的現象。做成貧富懸殊的原因甚多,其中最重要的包括去工業化造成大量勞工失業、服務業的就業結構呈兩極化、彈性僱傭制度造成勞工邊緣化、房地產市場的畸形發展等59

表二十四、歷年按十等分組別家庭住戶劃分的住戶每月收入分布及堅尼系數

1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001
十等分組別 % % % % % % %
第一﹝最低﹞ 2.3 1.9 1.4 1.6 1.3 1.1 0.9
第二 3.9 3.5 3.2 3.4 3.0 2.6 2.3
第三 5.1 4.6 4.4 4.4 4.0 3.6 3.4
第四 5.1 5.5 5.4 5.4 5.0 4.6 4.4
第五 7.0 6.8 6.5 6.4 6.1 5.7 5.6
第六 7.3 8.1 7.8 7.6 7.4 7.0 7.0
第七 9.0 8.8 9.4 9.1 9.0 8.5 8.8
第八 11.0 11.3 11.5 11.4 11.4 10.6 11.1
第九 14.7 15.9 15.2 15.2 15.5 14.5 15.3
第十﹝最高﹞ 34.6 33.6 35.2 35.5 37.3 41.8 41.2
堅尼系數 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5

資料來源:歷年人口普查。

香港政府對貧富懸殊問題的理解和回應

  1. 香港政府並無一套特定的政策綱領針對貧富懸殊問題。不過,行政長官在2000年的施政報告中,以相當的篇幅回應社會對貧富差距的關注:


「貧富差距是經濟發展過程中無可避免的現象,並非本港獨有。本港的社會保障制度,是要確保貧苦大眾可以負擔生活上最基本的需要。導致貧富差距短期內難以收窄的主要原因之一,是以知識為本的經濟的興起。這個新經濟需要大量有專長、訓練有素的人才來推動科技的發展和應用。來自低收入家庭的人士,很不幸大多是未經專業訓練的勞動者;要求他們迅速適應新經濟的要求,有實際困難,更遑論要他們掌握新的機會,徹底改善本身的經濟情況。此外,本港人口逐漸老化,退休人士如果積蓄不多,又缺乏家庭支持,要維持生計實在不易。另一方面,單親家庭不斷增加,由於要照顧子女,不少單親家長難以出外謀生,他們也很需要社會協助。最後,為數不少的新來港人士由於暫時不適應本港生活,也會面對經濟困難。

「過去數月以來,多個關心團體發表了意見,探討各種扶貧的方案。我贊同許多社會人士所主張的,即解決貧窮問題,必須在全面的社會經濟政策層次上綜合處理;一方面提供更多教育機會,另一方面促使經濟持續健康發展,增加就業機會,開闢社會上進的途徑,是最佳的治本方法。我剛才已經講了政府在這些方面的主要政策和措施。

「治標方面,政府在多方面提供社會服務,特別注意照顧弱勢社群纂C綜援金和公共福利金計劃為貧困人士解決基本的生活需要;其他實際幫助包括在房屋、醫療、教育、復康等方面。不過,我們關注到這些全面開展的支援計劃,也許未能深入到社會每一個角落,少數貧困人士會由於各種原因未能受惠。我們將加強推介和外展工作,更好地了解他們的需要,提供各種有用的訊息,切切實實替他們解決問題,從而把扶貧工作進一步做好。我們還會特別注意幫助有需要的長者和新來港定居人士的家庭。

「除此以外,對於因金融風暴影響和經濟轉型而陷入困境的市民,我們還需要採取各種靈活而有效的措施,提供援助和機會,增強他們自力更生的能力;這些措施包括多項社會投資所帶來的就業機會,以及針對一些最需要幫助的社?藻茬]定的措施等,但最重要的,是加強基層勞工的培訓和再培訓。我先從這點講起。」

  1. 財政司司長在2001/2002年財政預算案演詞亦提到:

「提升人力資源質素是推動香港經濟發展不可或缺的一環,也是處理貧富差距問題的一個良方。貧富差距的現象近年備受關注,相信是由於香港早前經濟衰退,導致部分低學歷、低技術勞工因為未能配合經濟轉型而被市場淘汰,令社會上的弱勢社群一時間感到出路無門。

「放眼世界,貧富差距是發達國家和發展中地區的普遍現象。有些國家絞盡腦汁,嘗試透過福利主義和高稅政策等手段收窄有關差距,但最後不但徒勞無功,還引發一連串的結構性經濟問題。我們要以此為鑑,並緊記我們的工作重點不是強行直接消除貧富差距,而是怎樣為貧者提供基本的生活保障,並協助他們逐漸脫離貧窮。

.正如行政長官去年在施政報告中指出,扶貧的竅門在於一方面令經濟持續發展,創造充分的就業機會;另一方面,通過教育、培訓及資訊,提高弱勢社群的生產力就業競爭力,讓他們有本錢爭取較高工資。當然,我們還要確保社會高度自由開放,讓各人有機會晉身不同行業及不同工作崗位。同時,每個人都要保持奮發向上的鬥志,更要為教育子女而努力。以上的要素,缺一不可。」

  1. 可見對政府高層來說,貧富懸殊是個人的問題,主因是個人的不幸﹝如老年貧窮是由於積蓄不多,而不是缺乏退休保障制度;單親綜援由於需要照顧兒女,而不是缺乏充足之托兒服務或就業保障措施﹞或是由於無法「適應」「正常發展」的經濟體系﹝如新移民或低學歷勞工缺乏「就業競爭力」,而不是遭制度排斥或歧視﹞。政府更拒絕透過社會政策或財政政策改善社會整體的所得分配,而認為應依靠經濟成長和再培訓去把貧窮問題消弭。

分析

  1. 雖然政府不重視公共財政的所得分配功能,但並不代表政府的財政政策對所得分配的影響是中性的。事實上,不以所得分配為目標、而重視鼓勵財富累積的政策,本身便可能令貧富差距拉闊。以下我們將檢視近年財政預算中對所得分配可能較為重要的幾個面向


稅收政策

  1. 稅收政策是所得政策的重要部份,政府可透過徵稅或津貼來改變所得分配,使所得分配趨向公平。但是港府在直接稅稅率﹝無論是利得稅或是標準稅率﹞採取低稅的政策,遠較任何先進工業國或新興工業國的稅率為低及欠缺累進性,因此本港稅制對改善所得分配的作用不大。

  1. 學者鄧樹雄博士指出,本港稅制的第五個目標雖然亦談及稅務公平,但強調的是橫的稅務公平,即是「相同情況的納稅人,在稅務負擔上應受到相同的對待」,在縱的稅務公平原則方面,卻只是盡可能減輕低收入家庭的稅務負擔,而非提出高收入人士徵收較高的累進稅率。又由於本港薪俸稅同時附有邊際稅率及標準稅率,大大削弱了薪俸稅的累進程度,對高收入人士而言薪俸稅只是一種比例稅,減少了該稅作為所得重分配的功能60

  1. 香港的直接稅採取分級稅制,即利得稅,薪俸稅、物業稅、遺產稅等,而不採取以總收入評稅的概念,而且不向資產的增值徵稅。低稅率加上欠缺累進性,使本港的直接稅最有利於資本累積,不利於所得再分配。在總稅收中,若直接稅佔的比重大,將有利於政府通過稅率上的調整,影響社會的有效需求及對所得作較大的分配。但若間接稅佔的比重大,則雖然有利於穩定政府的財政來源,但由於間接稅整體上來說的累退本質61 將不利於穩定穩定經濟波動,更會加劇貧富懸殊。下表是香港近十年的直接稅與間接稅比重。從表中可見雖然間接稅佔總稅收的比例曾於1998/99年因與資本累積有關的印花稅收入大幅減少,一度降至只有 33.3%,但隨後又回復回八十年代的水平。除了由於直接稅的彈性較大,在經濟衰退時減少率大於間接稅外,亦由於政府連續數年大幅調減薪俸稅、利得稅和遺產稅,使從直接稅減少的稅收遠遠超過從間接稅減少的稅收,而又透過提高某些間接稅的項目去維持財政穩定和減少赤字。政府選擇性的減/增稅措施,使社會竟然無法在樓價下挫的時候的貧富懸殊現象得到有效舒緩。

表二十五、政府收入中直接稅與間接稅的比重

年份 直接稅佔總稅收的比例 間接稅佔總稅收的比例
1990/91 59.8% 40.2%
1991/92 57.7% 42.3%
1992/93 57.9% 42.1%
1993/94 58.6% 41.4%
1994/95 63.9% 36.1%
1995/96 65.3% 34.7%
1996/97 61.2% 38.8%
1997/98 58.8% 41.2%
1998/99 66.8% 33.2%
1999/00 61.0% 39.0%
2000/01 59.7% 40.3%
2001/02 修訂預算 63.8% 36.2%
2002/03 預算 63.8% 36.2%

資料來源:歷年財政預算案。




公營房屋開支收縮

  1. 稅收只是所得分配的其中一種工具,社會服務開支亦是另一種重要工具。以香港的特殊情況來說,房屋經已替代食物成為最重要的必需品﹝樂施會及社會服務聯會,1996﹞。由於低中開支住戶要花費更多比例在房屋上,導至其他開支的下降,但高開支住戶卻不受影響,經過金融風暴,物業價格及租金下降,中下階層仍要「捱貴租」,這是導致貧富懸殊的最重要的原因62

  1. 房屋開支有穩定樓價和租金的作用,對減低貧富懸殊的幫助甚大。但為了挽救疲弱的樓市,繼九九年特首發表的施政報告表示政府將由二零零三年起每年減建居者有其屋六千個單位,港府更在去年中突然宣佈停售居屋。房屋開支方面,由2000/2001年度的519億元,大幅減至2001/02年度的379億元,實質減幅達27.6%成為各項政策中開支收縮得最大的組別,這意味著房屋委員會在公營房屋上的開支收縮。

  1. 根據九九年特首發表的施政報告,公營房屋將由原定的每年五萬個單位,減至四萬四千個,取而代之的是運用公帑資助市民購買私人地產商發展的樓宇的貸款計劃,藉以鼓勵市民在市場上購置物業。由此可見,政府仍然迷信於以房地產帶動經濟的發展模式。雖然政府曾強調房屋政策開支的減少,不會影響出租公屋供應量。但事實上,出租公屋的數量卻由1997/98年度的703299個降至2000/01685264個﹝香港統計年刊,2001﹞,意味著低下層市民互相面對著更競烈的資源競爭,而政府最近又有以行政手段﹝如調低公屋及居屋的入息及資產限額﹞收緊申請資格的壓力。緊縮開支政策將更無法紓緩導致香港嚴重貧窮懸殊的低下層市民住屋問題。


公營服務私營化

  1. 財政司司長於200/01年度預算案演詞時公布,政府計劃在直至2002/03三年度期間,把公務員編制減省10000職位,把整體規模收縮至1995年的水平。另一方面,政府亦大幅增加「聘用一些不屬於公務員編制內的非公務員合約僱員容許部門首長在調撥資源上有更大的彈性」63﹝立法會,2001年﹞。

  1. 事實上,政府決意政府高層近日銳意推動的公營部門改革,便是以固定期限合約制聘用基本職級公務員和將公營服務外判,整體策略是採用私營部門績效核薪與管理標準,把市場導向的管理策略注入公營部門內。長期僱用合約只提供予監督級員工,新入職及基本職級員工則以短期合約形式聘請,如社會福利署便以最低入職薪金的七成按月續約招聘員工,多個政府部門相繼以非公務員合約制的形式大量聘用僱員,郵政署更把服務了多年的臨時工人單方面改以一年合約制並以八成薪金重新聘用。此外,亦把公屋管理及維修、供水設施維修、隧道管理、家務助理膳食等服務外判。食物環境衛生署於2001五月二十八日在立法會上透露,該署管理的合約共144份,總值1124百萬元,主要服務包括街道/公廁潔淨服務、廢物收集和街市潔淨服務。

  1. 在價低者得的投標制度下,私營公司均以苛刻的條件來僱用服務人員,藉此減低經營成本。以房屋管理為例,香港物業保安及護衛工會的調查發現,外判屋村管理員一般每天工作十二小時,但月入卻在五千五百元以下,

  1. 事實上,隨著失業問題的惡化,市場上的臨時性工作已有成長迅速的趨勢,很多私營部門大幅削減固定長工職位,然後引進臨時性的僱傭契約,節省僱用長工時所需付出的薪酬、附加福利和遣散補償,在低迷時就裁減臨時性勞工,使勞動力運用與輸入能更彈性地配合市場的週期性的波動,增進企業的獲利率,但卻使勞工承受就業不穩定和失業的高度風險。

  1. 政府是香港最大的僱主,私人機構在幾乎毫無參考基礎的倩況下,以政府的權威作為指標,因此公營部門改革有可能帶動市場的攀比效應,增加了資方的權力優勢,把基層工人推向市場的邊緣。此舉是對勞動力市場上的資方作出了負面的示範作用,令本來已不合理的工資結構和僱傭保障變得更不合理,極有可能加劇了貧富懸殊。


新財政預算指引及社會服務開支新發展

  1. 社會服務開支是政府除稅收之外,影響民生和所得分配的最重要工具。新任財政司司長梁錦松雖然放寬財政儲備準則,由過往18月減至12個月政府開支,但為了趕及在2006/07年達致帳目收支平衡,卻同時收緊了對《基本法》的詮釋,增加財政預算指引,包括為政府開支設立兩個現金上限(cash limit),其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致,其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%。﹝有關公營部門上限的問題請參考上文﹞

  1. 現時相關的財政指引是控制政府開支的實質增長,使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的中期預測準則,雖經常被民間團體批評容許政府開支的增幅過少,不足以刺激經濟及改善民生,但其好處是較能維持政府實質撥款和服務的穩定,毋須像1980代初經濟不景氣時緊縮財政,增加經濟衰退的深度。

  1. 梁錦松明顯採納較早前「檢討公共財政專責小組」報告﹝下稱「檢討報告」﹞的觀點,認為政府開支與整體經濟的價格變動差距,是導致結構性赤字的重要因素,因此同時控制以實質和現金價格計算的政府開支增長。這或許是解決結構性赤字的一個方法,但所設立的現金上限是否現實卻是另一回事。尤其是倘若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低,又硬性規定政府名義開支不得超逾本地產值的名義增長,則意味著政府有可能需要為彌補內外部通漲而削減政府和資助機構員工的薪酬或減少公共服務的實際供應量。

  1. 根據下年度財政預算,由2003/042006/07年度的政府開支增長,以現金價格計算,每年平均只能為1% 即約24億元。若與原來計劃﹝「檢討報告」估計﹞比較,這等於在公務員及資助機構人員薪酬削減4.75%以外,每年開支平均額外削減272億元,這筆巨款足以擴展教育、個人及家庭服務、基礎建設及環境項目合共兩成規模。

  1. 24億元的名義撥款,扣除因老年貧窮和失業惡化而增加的綜援開支後更所餘無幾﹝2002/03的社會保障撥款便較2001/02修訂預算增加17億元﹞。這只會加劇各政策項目互相爭奪資源的趨勢。若扣除0.4%地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數﹝「檢討報告」採用的預測參數﹞,實質增長更可能演變為負二十點子,即政府需要削減既有服務。

  1. 當然政府亦稱透過新一輪的資源增值和削減公務員薪酬等措施,在削減編制下竟然能維持政府實質開支為年均1.5%姑勿論這是否可行,就算如此仍然低於同期的經濟實質增長達50%並將創下了自八十年代中期以來政府各基本工程項目和社會服務增長的最低紀錄。財政資源如此不足,恐怕將無法支援社會經濟發展的需要及舒緩各種社會問題。



小結

  1. 儘管政府總開支中有四成以上是用於各項社會服務方面,但由於欠缺社會發展的觸覺,加上其他社會政策及所得政策未能配合,香港的公共財政對社會發展的作用可說是強差人意,甚至可能加劇了社會既存的不平等現象。在官員和商界一片緊縮公共開支的呼喊聲中,政府更加有需要向市民交代它的財政政策如何能在資源限制下促進社會發展。


第五章:總結及建議

  1. 七八十年代起東亞各國快速的經濟增長,不但成為「落後」地區在全球資本主義下脫穎而出的典範,在西方福利國家裏,更成為鼓吹「小政府、私營化」的新右派陣營的理論根據。一九九七年尾爆發的東亞金融風暴,雖然嚴重威脅區內各國的經濟繁榮成果,但經濟危機急速演變成廣泛的社會動盪,也確實反映了過往過份高估經濟成長對解決貧窮問題和帶來社會發展的能力64,為過往依賴「經濟成長帶動社會進步」的發展模式提供了反思空間。

  1. 事實上,在經濟增長和人類發展及人權之間沒有必然聯系。經濟增長能夠為獲得經濟、社會權利以及增強人的基本能力提供重要的資源。但是,正如聯合國在《1996年人類發展報告》中對經濟增長和人類發展關係的分析所表明的那樣,經濟增長和人類發展方面的進步沒有自動的聯系。有的國家在經濟方面有很大增長,但並沒有對其人類發展方面的改進起到多大的影響。而有的國家經濟低增長,但在改進人類發展方面卻做得很好。同樣地,《1997年人類發展報告》表明,經濟增長對消除貧困的影不僅取決於經濟增長的比率,而且取決於經濟增長的方式。經濟增長本身不是目的;它只應該被視為達至社會發展的一個手段,儘管很多人認為這個手段是最重要的。它可能是無情的,使失敗者赤貧;它可能造成失業,提供很少的就業機會;它可能造成人民禁若寒蟬,不能確保人民的參與,而且,它可能會損害後代生存的環境;它也可能是無根的,破壞文化傳統和歷史。

  1. 香港的發展經驗顯示就算在經濟增長高峰期,只是有限地在調配經濟發展的剩餘資源的社會政策,並未能使低下階層例如邊緣勞工等享受得到經濟增長的實質成果65。社會政策從屬於經濟成長,意味著在經濟艱難、「資源」緊缺時期,社會開支將受到很大的削減壓力,無論社會上的需要是如何未得到滿足。這將意味著弱勢社群的生活質素將承受更大的衝擊。香港政府更加有需要重新確認社會支出對推動社會發展的積極作用,及思索公平地融資及分配社會資源的另類方法。


把人權納入經濟政策

  1. 既然經濟政策不能保證人民的社會權利的實現,更有可能加劇社會問題的惡化;又假若公共財政的最終目的,是要促進社會的發展,那麼一個最直接的做法,便是在制定財政預算的過程中,把權利內容加進66

  1. 個人固然擁有各項社會權利,但並不都是所有權利均能立即實現,因為還要面對資源的限制。正視社會發展去制定財政政策的第一步,是承認權利本身,並促使社會就選擇和優先實現哪些權利展開討論。

  1. 經濟政策來源於困難的抉擇,資源有限造成了複雜的取捨。把權利融入財經決策中並不能使這些限制消失,但是它以最適當的方式表達對市民福祉的尊重和關注。這個做法同時承認任何選擇必然產生後果,即是社會負有一定的責任去實現所對要求達到的社會發展水平。在面臨著資源緊缺時,社會不得不作出艱難的選擇,以確保資源優先分配的對象。反過來說,不去估計在滿足這些權利方面存在的不足和在資源限制的情況下減少不足的方法,價值取捨和抉擇的權力將拱手讓渡予技術官僚手上。這很多時意味著與弱勢群體福祉有關的社會開支將更容易受到忽略和削減。


香港的財政政策改革建議

定期公佈社會報告 (social reporting)

  1. 社會指標 (social index)是衡量和監測社會發展狀況的尺度,是研究社會發展各組成要素的現狀、趨勢和預防各種社會問題的一種重要工具。除了對社會現象的狀況進行描述和解釋,社會指標更能對社會規劃和社會政策的效果和影響作出監測和評估67

  1. 政府應該與獨立的非政府組織﹝如獨立研究機構和民間團體﹞合作,定期為香港的社會發展狀況公佈社會指標的綜合報告,向公眾揭露香港各個領域存在的社會問題,例如就業、性別不平等、環境破壞、貧窮/貧富懸殊等,及評估公共開支在滿足社會需要時的足夠性和表現,並提高公眾對政府﹝透過財政和社會政策﹞介入的認同和支持。


定期公佈社會開支及稅收對所得分配的影響 (Fiscal Incidence)

  1. 在英美等先進國家,政府的統計部門會定期公佈有關稅務負擔和社會開支在各個收入組別的住戶的分配,使社會人士能夠對現行政策對所得分配的效果作出評估。香港的入息分配近三十年以來不斷惡化,比起某些所謂第三世界國家還要嚴重,而香港政府的稅制和理財哲學並無重大變化。但政府經常聲稱已透過龐大的社會服務開支有效地改善了低下階層的生活水平。

  1. 政府統計處有需要進行全面的財政歸著研究,交待公共開支、稅款支出(tax expenditure)和稅制對不同性別和階層的分配後果,以便公眾人士能夠評估政府即將實施的稅制改革和近年的社會服務改革﹝例如融資方式向服務使用者傾斜的轉變﹞對貧富差距的影響。


對財政預算作性別影響評估 (Gender Impact Assessment)

  1. 性別影響評估報告乃評估政府政策、法例和財政預算對兩性平等影響的一種重要工具,避免這些政策、法例和財政預算正式落實時強化既有的性別角色定型、深化結構性性別歧視與兩性不平等,在未帶來具體影響前先透過修訂將問題解決68

  1. 政府既已公開表示在制訂和推行政策或法例時,把性別觀點納入為主流考慮因素,我們建議政府參考澳洲政府的做法,規定各部門在提交部門預算時,必須附帶「性別影響評估報告」,該報告應獲婦女事務委員會之審核通過。婦女事務委員會則應提高本身運作的透明度、公開性及問責任。



對所有財政工具作環境效應評估

  1. 政府應參考美加和北歐國家的做法,成立一個由環保團體代表、學界和公眾人士組成的綠色預算改革委員會 (Green budget reform commission),研究和評估預算所涉及的所有財政工具﹝fiscal instruments﹞﹝例如對企業的補助、稅務豁免、政府各項服務收費及稅項的準則比率、基建工程投資項目等﹞對環境不同的影響,推動各政策範疇把環境向度整合於轄下的部門項目中,避免各部門在環境問題上各自為政導致公帑浪費,達至更大的環境保護效果。


作出性別和環境敏感的中期預測 (Gender and Environment Aware Medium Term Economic Framework)

  1. 中期預測反映出一系列與政府每項收支的決定因素有關的假設,包括一般經濟假設和與政府某些範疇的活動有關的詳細假設。在策劃一般經濟假設時,用來量度經濟成長的主要是本地生產總值,這項指標是以貨幣作為量度單位,某年度內生產出來的貨品和勞務,要通過貿易流程,才可以被匯總算入本地生產總值之內。因此,那些沒有納入貨幣流通過程的產出及勞務,例如主要由婦女負責的無酬照顧工作,便沒有被計在本地生產總值之內,因此婦女對本地經濟的貢獻被嚴重低估。另一方面,在計算本地生產總值時,卻又沒有把生產過程對自然環境的破壞和人類健康的傷害從總值中扣除,反而為本地生產總值提供了重覆增值﹝如透過購買昂貴的排污設備﹞的機會。

  1. 政府有需要嘗試把性別和環境向度納入經濟模型的建構,包括研究設立可量化之機制,計算家務勞動之經濟價值,及把對自然和人類環境的污染、破壞和損害列為負項。此外,在策劃詳細假設時,政府亦應製作按性別編製之統計數據,例如按性別劃分的各項社會服務的預期使用者人數,以便於評估和分析開支預算的性別影響。




開放預算案草擬程序

  1. 財政預算是政府最基本的政策宣言,制定公共預算就是制定公共政策。既然財政預算對予人民的福祉有著很大的影響,市民對當局所作的決定應有知情權,並有權參與辯論和討論。這些權利包含有經濟政策模式必須是公開和透明的意思。

  1. 在一個高度行政主導的政制下,特區政府的預算制訂從未開放讓市民有效地參與,這與國際間近年強調的預算透明 (budget transparency)和參與式預算 (participatory budgeting)背道而馳﹝參考第二章﹞。政府應該開放預算案草擬的程序,讓公民能有效參與。在貧富懸殊、特區政府公信力不斷下挫時,政府尤應採取措施改革過往黑箱作業的預算制度,包括在預算草擬階段展開公眾諮詢﹝例如透過區議會或直接在各社區舉辦公開論壇﹞,及提早公佈預算案﹝例如在每年二月初﹞,增加公眾及立法會財務委員會參與經濟政策的機會,特首更應盡快向公眾交待政制民主化的安排。


促進社會發展的財政策略

對赤字預算的理解

  1. 儘管不少國家近年透過財政指引以至財政立法的措施規限預算赤字,但這些措施也沒有封殺赤字預算案69。事實上,港府一直奉行審慎理財,以往卻合共編制了二十多個赤字預算案﹝參考第三章﹞。在經濟衰退、社會需要未得到滿足之時,除非不理會社會的承托力而大幅削減政府開支或加費加間接稅,否則赤字預算案難以避免。容許赤字預算案並非表示審慎理財全無規範,因為量入為出不應是一個短期概念,而應視乎長遠來說維持充足的儲備這個目標是否能達到,而香港目前經已擁有壟大足夠的財政儲備﹝參考第三章﹞。

  1. 機械性地套用平衡預算的觀念,等於放棄財政政策的反周期作用以及穩定經濟波動的功能。在民間投資意願和大眾消費需求趨減的形勢下,政府若死抱財政年度收支平衡的目標,將進一步打擊社會的有效需求,加劇經濟緊縮或經濟蕭條的幅度,弱勢社群的生活質素將受到最大的打擊。


公營部門相對體積

  1. 香港近年的公共開支與本地生產總值的比例持續上升,是由於公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數,多高於本地總產值的平減物價指數,就算公共開支與本地總產值有相同的累積增長率,亦難保公營部門不會持續上升,何況在經濟袞退、社會開支壓力大增的時期。在經濟不景氣期間,採取赤字預算刺激需求的財政政策,也會使公營部門相對體積增大。雖然本港商界常指公營部門的比例若超過20%時便會擠掉私營部門的投資,但香港政府發行公債的準則一向十分嚴格,在制度上亦避免了發鈔融通赤字的可能,導致通常所說的「擠出效應」機會甚微。而且亦有說法指在經濟困難時期政府的反循環支出能透過改善企業的營利前景﹝如政府投資所進行的社會基礎設施建設﹞帶動私人投資70。香港現時的公營部門﹝約22%﹞仍遠低於一般國家的30%-40%水平。若公營部門太小,財政資源不足,難以支援社會發展的需要,歷任財政司夏鼎基和彭勵治也不贊成設立一個機械化的上限,並認為這樣做是「武斷」的﹝參考第三章﹞。政府應該將這個無形的上限取消或放寬,以防削弱政府在面對社會危機時應變和活動的能力。

  1. 政府在財赤報告指結構性赤字的另一個因素,是政府開支與整體經濟的價格變動的差距,建議加強財政預算指引,使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致。

  1. 現時的財政指引是控制政府開支的實質增長,使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的「中期預算」的開支總額增長準則,由於以一段期間﹝約涉及五年﹞計算經濟增長趨勢,又以實質增長約束政府開支,這項準則雖經常被批評為不足以刺激經濟及改善民生,但其好處是較能維持政府服務的穩定性及維持一定的實質產出增長。

  1. 新建議以政府開支增長與經濟的名義趨勢增長掛勾,雖云能減因相對價格效應﹝relative price effect﹞造成的政府名義開支的不確定性,但若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低,意味著政府有需要為彌補內部通漲﹝由於公營部門屬勞動密集行業,政府開支平減物價指數一般高於本地產值平減物價指數﹞或整體通脹,而削減政府或資助機構員工的職位、薪酬或減少公共服務的供應。此外這樣做亦會加添規劃社會服務的困難。

  1. 何況香港現時正處於經濟低迷,若於此時實行此項建議,會對社會經濟和民生安定進一步造成負面影響。我們認為政府只須因應社會經濟發展的實際需要規劃每年部門開支的實質增長,並以較寬鬆及務實的公營部門上限規範當年的名義開支71。政府應待經濟回復平穩時廣泛諮詢市民關於所有財政預算準則的理念和方法,但必須承諾不會造成各項既有社會服務供應量的削減。


政府開支增長與經濟增長

  1. 根據《基本法》,政府開支須與經濟增長相適應,這是透過財政憲法規限社會政策與經濟成長的關係。在制定「中期預測」時,政府並有清楚界定「一段期間」的量度期間。假若每年硬性遵從這個規則,則在經濟不景下,便要大幅削減政府開支的增幅,對民生落井下石。由於政府從未曾制訂長遠社會經濟發展策略,故政府應一併以較長期間﹝五至十年﹞來看待「一段期間」,容忍中短期政府開支累積增長超越經濟增長。


財政儲備水平

  1. 政府於1998年提出的儲備下限,現金周轉及處變應急各需三個月及九個月合共一年的政府開支總額。截至去年八月底為止,政府儲備為3800億元,遠高於2500元的一年政府開支水平。此外,根據貨幣管理局制度理論,金管局只須持有相等於貨幣基礎的105%112%等值的外匯支持港元,但截至去年八月,外匯儲備有5890億港元資產﹝扣除政府財政儲備及其他資產後﹞,是貨幣基礎的2.4倍,因此毋須以財政儲備來穩定聯繫匯率。

  1. 香港是極少數擁有龐大財政儲備、且以財政指引規限儲備水平的地區。其他國家如新加坡和挪威,儲備的作用是用來刺激經濟﹝例如支持政府的減稅及基建計劃﹞、應付上升的社會保障開支和作為穩定經濟波動的財政工具﹝立法會秘書處,2001年﹞。增加儲備是為了積縠防饑,但若社會經濟處於危機時,政府不宜還是積穀,或苟且於賺取儲備投資的高風險收益。我們贊成政府取消「財政儲備與M1定義的港元貨幣供應額掛勾」這個缺乏理論根據支持的上限,將溢出安全水平下限以上的儲備,投入香港社會以落實及增加各項社會投資和開支計劃。


促進社會發展的開支建議

改善就業處境和舒緩貧窮方面的主要建議

  1. 香港社會的經濟信心正在動搖。失業、裁員減薪、貧富懸殊正抑壓社會的消費需求,進一步挫傷社會對經濟的信心,並把經濟衰退的狀況惡化。要擺脫這個惡性循環,政府應盡量增加居民的可用收入和擴大就業,從而扭轉社會需求不斷下降的趨勢。我們建議:

  1. 在公營機構批出的合約中,訂定最低工資水平:政府部門及公營機構把愈來愈多的工作外判,但承辦商卻以低價投標,藉壓低僱員工資以保持利潤。政府應該檢討外判制度,訂定最低工資及最高工時,以免製造剝削,加劇就業貧窮和「苦勞工」的問題。

  1. 保證中下層的公務員合理薪酬,不應隨便減薪:政府應帶頭作出示範,保證中下層的公務員合理薪酬升幅,這牽連到本地大企業不敢趁勢減薪,以免勞動力市場上的勞方的討價還價力量進一步削弱,做成惡性循環、「競劣」的局面。

  1. 透過稅務優惠,擴大企業增聘僱員的誘因:中小企業是香港最大僱主,僱員人數佔工作人口的三分之二。政府可按僱員的人數計算,研究向企業作出稅務優惠措施,以鼓勵其採取更為勞動密集的生產模式,製造更多的就業機會。

  1. 增加公營房屋數量:政府應該擴展非商品、非牟利的房屋服務,使中、下層市民的住屋質素和開支負擔,維持在一個穩定和合理的水平。政府尤其應正視低下層市民對公營房屋的需求,增加出租公屋數量,避免單靠行政手段製造縮短輪候公屋時間的假象。

  1. 老年退休金:根據「財赤報告」,香港人口老化亦是導致結構性赤字的因素,主要是由於對社會保障援助金有關的政府開支的影響。退休保障可粗分為四大模式:社會援助、社會津貼、公積金和社會保險。前兩者類似香港現時的綜援制度和高齡津貼,社會援助的一項缺點是入息審查制度,容易使真正有需者望而生畏。社會津貼則帶有全民涵蓋範圍的性質。但兩者的共同缺點是政府的財政負擔十分吃力。公積金的缺點是除非有很高的供款率及累計供款,否則對經濟上最有需要的人士退休金的水平將不足;且保障範圍有限,沒有參與薪酬工作的將不受保障,現時已退休的老人便不能受惠;若由眾多私人金融機構負責營辦更涉及複雜的監管問題。目前全球各國普遍採用的是可以即時實行的社會保險式的基本退休金制度,由僱員、僱主及政府共同承擔風險,只有極少數國家和地區,例如智利和香港,採用私營公積金式的退休保障制度72現時每年若有 400 億元的強積金供款是投入國際資本市場,若這筆龐大資金部份能投放於促進本地私人消費的項目,必能對本土經濟產生正面影響,帶來各項服務性行業營業額和相關的就業機會的增長。社經所建議政府盡快研究立法,從現時僱主的強積金供款中,抽調一部份成立以全民涵蓋為原則的退休保障制度的可行性,以彌補強積金的不足。這個建議不會增加政府、僱主和僱員的額外財政負擔,卻可能為政府省回每年約30億元的高齡津貼及70億元的老人綜援金開支73,及藉年長者的消費帶活本土經濟。


促進性別平權方面的主要建議

  1. 家庭責任令主要的照顧者─婦女─放棄就業及其他發展機會,並迫使婦女成為經濟上的依賴者,導致家庭主婦就算在晚年時仍未能享有經濟自主的公民權利。我們建議政府:

  1. 發展多元化之暫託服務、廷長託兒服務和各項日間照顧中心的開放時間,並檢討這些服務的收費水平與低下層家庭的支付能力的差距
  2. 檢討教育署成人教育課程和再培訓局課程的時間安排,以配合雙職家長在兼顧照顧工作上的需要,使其能安心投入社會工作或職業訓練。
  3. 為擔任傷病家人照顧者的人士發出照顧者津貼;設立全民退休保障,讓所有市民﹝包括無酬勞動者﹞均可享有合理的晚年退休保障:舒緩婦女在經濟上的困境,確認照顧工作及家務勞動的價值,肯定主婦之社會貢獻。


有關環境保護的主要建議

  1. 我們認為政府應推動環保工業,並促進廢物分類、回收及循環再用:政府應該透過低息貸款、稅務減免或租金優惠的方式,推動環保工業及社區回收計劃的發展,除了促進廢物回收、減少資源浪費外,在各社區成立可再造物的回收隊伍,還可為低學歷的人士提供大量就業機會。


減少資源浪費/錯配的主要建議

  1. 我們認為政府應採取有效措施,遏止資源錯配的現象,並且減少浪費,包括:

  1. 壓抑政府部門和公營機構高層和首長級人員的薪酬和職業福利水平﹝目前政府及資助機構首長級及高級人員薪津估計佔整體薪津高達3,即每減低1% 約能節省3.9億﹞,減少資源浪費。例如政府應檢討醫管局顧問醫生的巨額薪酬和附帶福利﹝目前500名顧問醫生的薪津佔超過10億元﹞。
  2. 檢討現時以公帑協助中產階級向地產商置業的貸款計劃的政策對社會的所得分配及香港的經濟結構的影響。
  3. 檢討現時向超大型基建傾斜的政策﹝現時政府每年需承擔高達三百億元﹞,例如減慢工程的規模。對社會經濟發展有真正貢獻﹝而不加劇環境壓力者﹞的項目優先。


促進社會發展的收入建議

  1. 稅制除應為政府開支提供主要的支持外,應更能符合垂直公平性的原則,改善香港的所得分配。而且,稅制應更能與可持續發展的要求配合,推動破壞環境的生產和消費模式的逐步變革。香港現時貧富懸殊非常嚴重,社會消費力普遍疲弱。我們不贊成開徵進一步惡化社會民生和安定的一般消費稅。

稅制改革應符合的基本的垂直公平

  1. 建議引入累進利得稅制度,使稅制更加符合公平。以應評稅利潤100萬及1000萬為界線,實行三個稅階,即向首100萬應評稅利潤只收取15.5%利得稅,其次的900萬收取17.5%餘下的為18.5%。估計因此有七成的企業可獲得稅務減免,當中大部份為需要幫助的中小型企業,政府收入則因此增加約67元。







表二十六

應評稅利潤 法團數目

(1999/2000)

現行政策下估計2002/03年稅收 引入建議改革後估計稅收 增加稅收
多於1000 4.9% 412.1億元 473.5億元 61.4億元
100-1000 23.7% 89.4億元 953.7億元 5.9億元
1-100 71.5% 21.4億元 20.8億元 (0.67億元)
總數 (51600) 523.0億元 589.6億元 66.7億元

資料來源:2002/03 收入資料﹝包括本地產值、各項經濟及收入參數﹞來自檢討公共財政專責小組(2002),《向財政司司長提交的最後報告》;應評稅利潤的法團分配資料來自庫務局,《二零零二至零三年度財政預算案財政司司長諮詢立法會議員背景資料》,收入部份。

  1. 政府於早年連續多年的大幅度稅項寬減措施,包括前財政司司長於1998/99度調低薪俸稅的最高邊際稅率﹝由2%,8%,14%,20% 減至2%,7%,12%,17%﹞及其他稅務寬減,已有不少學者指出這為加劇經營赤字問題的重要原因。我們建議政府優化現時的薪俸稅結構,使稅制更加符合公平。() 減慢稅階遞增的速度,由以往免稅額以上的入息逢 $35,000 進一, 改為 現時免稅額以上首 $70,000 (2%), 其次的 $140,000 (7%), 下一個 $140,000 (14%), 餘下的收入則一律為 20%() 取消標準稅率; () 將邊際稅率,由現時的2%, 7%, 12%, 17%, 改回 2%,7%,14%20%。實施這些改革後,估計八成納稅人得到減免,當中主要為需要幫助的中層人士。我們保守估計政府收入卻可因此再增加約70億元。


  1. 實施這兩項收入措施後,由於薪俸稅及利得稅的最高稅率仍與國際平均水平有一大段距離﹝現時薪俸稅最高邊際稅率為17%加標準稅率15%,利得稅為16%,而1998年普遍採用累進稅制的經合組織國家的最高個人及企業所得稅稅率,平均分別達 50.2%35.4%﹞,只屬於溫和的調整,不會減低本港對投資者的吸引力。


引入環保稅

  1. 政府應向廢物生產商徵收合理的處理費用,例如建築商等,讓污染生產者重新評估其運作過程或其他工序,使用其他較環保材料或減少廢物製造,從而減少付出費用。

  1. 政府應參考其他先進國家,向破壞環境而可取代的即棄物品﹝例如膠袋和發泡膠﹞的製造商或入口商徵稅,讓其付出其產品的環境成本代價,並把此稅項收入投放用於其他社會發展項目上。環保稅可讓消費者掌握到市場上產品的真正成本,並作出合理的選擇,令其他較好的環保取代品淘汰一些易製造污染的產品。

  1. 政府應向可以回收的商品﹝例如膠樽、鋁罐﹞向製造商或入口商徵收按金,並利用此收入成立回收基金,以資助商人安排可再造/再用物品的回收程序,並支援本地再造事業的發展。