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SEPI

社會經濟政策研究所有限公司

The Social and Economic Policy Institute Ltd.

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聯絡人:蔡建誠,社會經濟政策研究所研究員 23849373

宋立功,社會經濟政策研究所主席 27888997

日期:2002年4月12日

新聞稿:

預算過程乏市民參與,且減低貧富懸殊有限

港府財政政策未能促進社會發展

  1. 社會經濟政策研究所發表研究報告,指出香港政府的財政政策對促進社會發展的作用不大,無論在促進公民參與、減低貧富懸殊等範疇的表現均強差人意,建議政府應該開放預算案草擬程序,檢討現時缺乏垂直公平的稅制,並改革現時的財政策略,以舒緩本地社會存在的失業、貧窮、性別不平等和環境污染等社會問題。

  1. 有鑑於近年發生在俄羅斯、巴西、東亞和東南亞地區的金融風暴及經濟危機,聯合國近年的報告多次強調有需要正視經濟政策的社會後果。在公共財政的問題上,近年國際間「以人民為中心的預算」(people-centered budgets)運動,更強調財政預算應促進社會發展和社會公義、預算制定過程應具透明度和保障公民參與。不過,本地卻缺乏討論財政政策與社會發展的關係的研究。

  1. 社會經濟政策研究所公共財政問題研究小組自去年開始進行香港公共財政問題的研究,以瞭解公共財政與社會發展的關係。研究目的包括從預算透明度、市民參與、理財哲學、處理社會問題等多方面,分析香港政府的財政政策對社會發展的作用。


預算編制過程封閉

  1. 該研究報告檢視現行的預算制定過程,指出在現時高度行政主導的政制下,特區政府的預算制訂從未開放讓市民有效地去參與,將預算制訂者與公眾對財政分配的要求劃上一道鴻溝。這與國際間近年強調的預算透明 (budget transparency)和參與式預算 (participatory budgeting)背道而馳。在現時財政預算案的草擬過程中,除了一些工商界人士會獲得財政司司長的直接接見外,目前特區政府並沒有一套劃一的準則去規定政府對外的諮詢程序,例如諮詢的時間、對象、方法,使市民向預算的決策制訂提供意見和施加影響力。就算民意調查機構或媒體在此階段收集民意,市民也不知道政府裏頭誰會去留意、分析和整理民意資料,也不清楚這些民意是否會獲決策者的認真考慮和交待。香港雖是發達經濟體系,但政府預算過程卻相對封閉。


稅制改善貧富懸殊有限

  1. 該研究報告亦分析了香港政府的理財哲學對公共開支的規限作用。報告指出香港政府過份重視預算規訓(budget discipline),卻犧牲了經濟穩定和社會發展。在這種理財哲學的影響下,政府從來沒有檢討稅制欠缺垂直公平性這個長期存在的問題,例如利得稅偏低而又欠缺累進性、薪俸稅最高邊際稅率偏低而稅階遞增卻又過急,最近更打算日後開徵加劇貧富懸殊的一般消費稅和調高差餉。

  1. 現時薪俸稅最高邊際稅率為17%、標準稅率15%,利得稅為16%; 1998年時普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率平均分別達50.2%和35.4%。


新預算指引可能惡化社會問題

  1. 報告指出剛發表的財政預算案進一步收緊財政預算指引的做法,包括為政府開支設立兩個現金上限,其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致,其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支﹝包括老人綜援開支在內﹞佔本地產值不可超過20%﹝一般經合組織國家政府開支達30%-50%的水平,軍費平均只佔2.2%﹞,將更使財政政策無法支援社會經濟發展的需要及舒緩各種社會問題,甚至可能加劇經濟衰退的深度。

  1. 根據下年度財政預算,由2003/04至2006/07年度的政府開支增長,以現金價格計算,每年平均只能為1% 即約24億元。若與原來計劃比較,這等於在公務員及資助機構人員薪酬削減4.75%以外,每年開支平均額外削減272億元,這筆巨款足以擴展教育、個人及家庭服務、基礎建設及環境項目合共兩成規模。24億元的名義撥款,扣除因老年貧窮和失業惡化而增加的綜援開支後更所餘無幾﹝2002/03的社會保障撥款便較2001/02修訂預算增加17億元﹞。這只會加劇各政策項目互相爭奪資源的趨勢。若扣除0.4%本地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數,實質增長更可能演變為負二十點子,即政府需要削減既有服務。


社會發展 政策有待促進

  1. 該研究亦選取了四個社會問題,包括失業、貧富懸殊、環境污染、性別不平等,以評估財政政策是否能促進社會發展,結果顯示在這幾方面財政政策有待改善。在就業方面,報告認為現時就業政策的資源主要投放在就業選配、輔導服務、職業訓練課程和再培訓計劃上,除了投放的資源有限外﹝不足整體政府開支1個百分點﹞,過份強調失業問題是人力錯配所致,對處理現時勞動力市場既存的區隔和二元分化的作用不大。

  1. 2001年第四季的失業率已昇回6.1%,人數多達二十一萬人,平均持續失業82日,當中五萬人更失業超過半年。

  1. 在貧富懸殊方面,報告指出香港的稅收政策,不向資產的增值徵稅,低稅率加上欠缺累進性,而間接稅佔總稅收的比例亦與八九十年代相若,政府更打算擴闊稅基,使本港的稅制最有利於資本累積,不利於所得再分配。近年的公營部門改革,例如價低者得的外判服務投標制度,有可能對勞動力市場上處強勢的資方作出了負面的示範作用,令本來已不合理的工資結構和僱傭保障變得更不合理,極有可能加劇了貧富懸殊。而政府打算削滅社會服務開支,更可能為此趨勢推波助瀾。

  1. 香港最低收入的家庭住戶組別,佔全港住戶收入的百分比由1971年的2.3%持續下降至2001年的0.9%,而最高收入的家庭住戶組別的所佔收入比例,則由1971年的34.6%大幅增至2001年的41.2%,反映本港貧者愈貧、富者愈富的現象。


建議

  1. 基於以上研究發現,報告作出以下建議:

社會經濟政策研究所就現行財政政策的改善建議

社會發展各範疇 政府現行做法 現行做法的缺點 社經所建議 建議的優點
理財哲學 理財哲學過份強調預算規訓和積極不干預主義
  • 對穩定經濟波動、改善所得分配和民生作用不大

  • 單靠經濟成長,不能有效舒緩社會不平等的問題,更對環境生態做成壓力
財政政策應促進社會發展 社會保障能夠減少人們遭遇社會變遷時的損失和抗拒,起著安定社會的功能;而社會服務作為社會投資,更有促進經濟發展的積極作用
預算編制過程
  • 公民無法參與預算制定
  • 預算指引﹝包括儲備準則﹞的釐訂欠缺透明度
  • 立法會受到組成方式和分組投票等機制制肘
  • 市民對資源的分配無參與空間,社區需要得不到滿足
  • 立法會無法有效行駛財政監督功能
  • 在預算草擬階段在各地區舉辦公開論壇展開公眾諮詢
  • 提早在每年二月初公佈預算案
  • 特首盡快向公眾交待政制民主化的安排
  • 增加公眾參與經濟政策的機會
  • 滿足社區參與財政決定的需要
  • 增加政府公信力
預算指引
  • 使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致
  • 訂明公共開支佔本地產值不可超過20%
  • 扣除通漲和老人綜援增加,可能需要削減社會服務
  • 財政資源不足,難以支援社會發展的需要
  • 政府只須因應社會經濟發展的實際需要規劃每年部門開支的實質增長,並以較寬鬆及務實的公營部門上限規範當年的名義開支
若配合稅制改革﹝下詳﹞,能夠在較高的社會發展水平上,於中期達致收支平衡
稅收政策
  • 直接稅率偏低且缺乏累進性
  • 計劃日後擴闊稅基、徵收消費稅和提高差餉徵收率
  • 不合符垂直公平
  • 加劇貧富懸殊
  • 引入累進利得稅
  • 優化現時的薪俸稅結構,包括減慢稅階遞增的速度、取消標準稅率及提高最高兩級的邊際稅率
  • 為政府開支提供主要的支持,符合社會公平的原則,並改善香港的所得分配。
  • 減輕中小企業和中層人士的負擔
促進就業

減少貧富懸殊

  • 就業政策主要透過就業選配和再培訓
  • 認為貧窮主要是個人的不幸或是適應不良問題
  • 打算削減綜援
  • 對處理結構性失業幫助不大
  • 貧窮和貧富不均問題規模正在惡化
  • 應定期公佈社會發展報告
  • 政府有需要對經濟及人力政策作出綜合規劃,檢討和交待所有發展項目對不同技能水平的職位的創造。
  • 在公營機構批出的合約中,訂定最低工資水平
  • 保證基層公務員的合理薪酬,不應隨便減薪
  • 研究立法從現時僱主的強積金供款中,抽調部份成立以老年退休保障制度,彌補強積金的不足。
  • 為勞工創造更多合理的就業機會
  • 減少就業貧窮和苦勞工
  • 牽連到本地大企業不敢趁機減薪
  • 減少低老人綜援和高齡津貼開支,又可減少老貧現象
  • 強積金做成數百億資金外流;隨收隨支的退休保障能藉長者的消費帶動本土經濟和各行各業
促進性別平等
  • 政策制定者往往視女性為「照顧者」的角色是自然安排,例如幼兒服務的供應、「社區照顧」政策等不單沒有減輕婦女在照顧工作的重擔,反而進一步推卸在婦女身上
  • 強積金保障不足和削減綜援等措施,對低薪婦女、主婦和單親母親的影響最大
女性成為主要的無償的照顧者及經濟依賴者,局限了婦女生活的自主選擇權利
  • 應對財政預算作性別影響評估
  • 發展多元化及廉宜之暫託服務
  • 為擔任傷病家人照顧者的人士發出照顧者津貼;研究設立老年退休保障,讓市民﹝包括無酬勞動者﹞均可享有合理的晚年退休保障
舒緩婦女在經濟上的困境,確認照顧工作及家務勞動的價值,肯定主婦之社會貢獻。
促進環境保護
  • 環境政策可能與經濟政策﹝例如部份大型基建項目﹞互相抵消
  • 不干預主義至尚,並不傾向徵受環保稅或綠色稅
  • 資源錯配的問題嚴重
  • 對環境保護作用不大
  • 公帤補貼污染生產商
  • 應對所有財政工具作環境效應評估
  • 應向廢物生產商徵收合理的處理費用
  • 研究向破壞環境而可取代的即棄物品的製造商或入口商徵稅,讓其付出其產品的環境成本代價
  • 研究向可以回收的商品向製造商或入口商徵收按金
  • 讓污染生產者重新評估其運作過程或其他工序,使用其他較環保材料或減少廢物製造
  • 可把此稅項收入投放用於其他社會發展項目上
  • 可把此收入成立回收基金,以資助商人安排可再造/再用物品的回收程序,並支援本地再造事業的發展


社會經濟政策研究所成立於2000年1月,旨在為社會各界提供政策分析和建議。社經所以非牟利有限公司形式在香港註冊,獨立地運作和籌募經費,執行委員會包括大學講師、研究員、社會服務機構代表等。社經所其他經已發表或正在進行的研究計劃,較重要的包括《香港青年就業問題與就業政策》、《香港職業教育制度─職業訓練局個案研究》、《勞、資、政三方協商制度》等。