擴闊稅基的政治經濟學

蔡建誠
(最新修訂:2005年4月1日。本文載於監察全球化聯陣, 《超越「小政府、大市場」──批判新自由主義香港社運文集》,文星文化教育協會出版,2006年。另,本文亦載於香港基督徒學會,《思》雙月刊,第94期,2005年5月。)

本頁最新版網址: http://www.franklenchoi.org/





近年有關本港公共財政的輿論,一個甚囂塵上的議題便是「擴闊稅基」。財政司司長唐英年在最新發表的財政預算案中,便表示政府會於稍後時間發表諮詢文件,徵詢公眾對開徵「商品及服務稅」的意見;但同一時間卻又建議把遺產稅取消,每年減少達15億元的收入。我們應該如何理解這個好像自相矛盾的做法?為何會出現「擴闊稅基」這個議題?究竟「擴闊稅基」的目的是什麼?稅基被擴闊﹝特別是開徵「商品及服務稅」﹞後,對香港社會的民生有什麼影響?



財政赤字的原因

在香港,認為本港的稅基過「窄」、需要「擴闊稅基」的說法並不是甚麼新鮮的事。殖民地時代後期的財政司翟克誠(1986-1991)便在任內多次提出開徵某種形式的消費稅﹝後稱為批發稅﹞以擴闊間接稅稅基,但因遭到各界的反對而擱置。香港雖以簡單的稅制和低稅率見稱,但若長期以此支付促進社會發展必須的龐大資源,也實在匪夷所思。不過自1993/1994年起,政府竟然差不多每年都有大幅度的稅項寬減措施,原因是當時單靠賣地收入累積的財政儲備及其投資利息已能負擔大部政府支出。當時雖未「發現」所謂結構性赤字的問題,但因經常收入減少﹝政府會計上不把賣地這項經常性活動的收入當作經常收入﹞,在 1995/96年開始財政司麥高樂便索性抽起要求經營帳盈餘不少於非經常開支的一半的預算準則。1998/99時當時的財政司司長曾蔭權在亞洲金融危機的陰影下仍預計政府收入將大幅增長,更調低薪俸稅的最高邊際稅率、遺產稅、利得稅、股票交易印花稅等,使政府每年收入減少數以百億元。

上述種種稅項寬減措施及以賣地收益作為香港政府的重要收入來源的政策,使在泡沫經濟崩潰前,港府的非稅項收入佔稅收高達80%﹝1997/98數字,經合組織國家的比例只佔16%﹞──當然這也反映以地產帶動經濟的港式發展模式。一旦經濟衰退、賣地收益大減﹝後來港府為托市更一度停止賣地﹞,香港這種高地價低稅率政策便自然導至香港政府的經營帳和綜合帳均出現財政赤字的問題。賣地收入大幅回升使2004/05年度的財赤大大收窄,便正好說明此點。



提高稅收的策略

雖然政府不是今天才提出擴闊稅基的問題,但無可疑問,近年廣為本地和國際資本代言機構關注的「結構性赤字」問題顯得來勢洶洶,加添了擴闊稅基的合理性和急切性。可是,單單經營帳出現所謂「結構性的赤字」問題,並不構成「擴闊稅基」的充份理由。根據外國的經驗,要提高稅收以融通財政赤字,最少可以包括下列幾項做法:

一是把直接稅制改為以總入息評稅的稅制。香港一直採用分級稅制﹝薪俸稅、利得稅、物業稅及遺產稅,而個人入息評稅嚴格來說不算是一種稅項,而是一種減輕納稅人負擔的申報方式選擇﹞,沒有以總入息評稅的觀念,無法向其他各種收入徵稅,影響許多投資決定,製造大量的避稅機會,造成稅務上的不公平。若採用總入息評稅,稅制將不會對納稅人的入息有差別對待,可減少避稅和擴闊稅網,在不提高稅率下亦能增加稅收。很多發達國家都要求納稅人將所有入息來源作綜合申報,例如在英國,納稅人申報個人入息時要同時申報以下來源的收入:就業、存款利息、股息、合伙業務、租金、信託基金、資產增值、離岸利益、其他儲蓄和投資計劃的收入等。

二是開徵新稅項。除了政府、專業團體和國際財經機構經常提及的銷售稅外,還包括例如利息稅、股息稅、資產增值稅,對納稅人在世界各地的收入徵稅等。在貧富不均的社會裡,財產的分佈可能比入息的分佈更遠為不平等,而且富裕人士的入息頗大部份來自資產增值。不像很多經合組織成員國,香港不向資產的增值徵稅,股息和利息亦免稅﹝利息稅於1989年起全面廢除﹞,因此最有利於資本的累積,卻易加劇貧富差距──包括跨代的貧富差距。而就算兩人的總收入相同,但本地打工者較有資產及有其他收入來源者要多付稅款,因此橫向的稅收公平原則亦未能達到。

三是提高現有稅項的徵稅能力,包括提高各項直接稅和間接稅的稅率、加強對職業附帶福利徵稅、削減各類免稅額和扣減額等。例如勞工團體多年以來便一直要求香港政府引入累進利得稅制。現時薪俸稅最高邊際稅率為 20%﹝標準稅率16%﹞,公司利得稅為17.5%; 與普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率比較﹝2001年時平均分別達43.6%和32.9%﹞仍有一段距離。 除了增加利得稅稅率外,另一個做法是增加現時薪俸稅制的累進性,例如包括減慢稅階遞增的速率、取消標準稅率及提高最高一或兩級的邊際稅率﹝最近訪港的莫理斯爵士 [Sir James A. Mirrlees, 1996年諾貝爾經濟學獎得主]亦認為香港政府應提高高收入人士的薪俸稅率,反對開徵銷售稅,見《明報》2004年11月10日﹞。實施這些做法後不但能增加對大財團和高收入人士的徵稅,更可使過去替前者承擔大量稅款的小商戶及中低層人士獲得稅務減免的機會,使稅制更符合以支付能力為根據的繳稅原則。但香港的專業團體卻一直只主張調低薪俸稅的免稅額,以使更多月入低於中位數的打工者進入稅網,使稅務負擔下移,難道是因為不敢惹怒他們的最大客戶?



擴闊稅基的目的

七十年代的財政司夏鼎基確立了本港稅制的目標,最重要是產生足夠的稅收,跟著是中性及簡單的稅制,至於稅制的公平性則相對來說不重要,更只會在例外時才會考慮讓稅制達至財政穩定以外的經濟或社會目標。香港政府一直依循這一保守的稅務政策。1997年前雖三次檢討稅務條例,但歷次有關的檢討委員會的檢討範圍僅限於稅務行政、法律和技術的層面上,職權規定不能討論財政政策的問題,只能在維持低稅的前提下提出增加稅收的建議。2001年由財政司司長指示成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」發表的諮詢文件,題目更索性把「擴闊稅基」與「改革稅制」混為一談。

可是,根據前段的分析,改革稅制顯然不等同擴闊稅基,而擴闊稅基也不是只有「開徵『商品及服務稅』」單一個途徑。把擴闊稅基等同為改革稅制,一個顯然的結果是把稅項歸著的政治敏感課題,排除於整個稅制檢討的範圍內。說到底在現時的分級制的限制下,改良利得稅和薪俸稅的累進程度,雖然能產生大量稅款﹝也最觸碰既得利益﹞,但沒有增加可供徵稅的活動或人頭數量,也就不算擴闊稅基。議程即然被約化為「首要為政府提供可觀的和穩定的收入」,「商品及服務稅」等一般消費稅稅項便好像脫穎而出,起碼它重重包圍升斗小民,不像資產增值稅、遺產稅等財產稅項能﹝為有能力聘請顧問協助避稅的富裕階層﹞提供避稅機會﹝雖然不見得英美日等國際金融中心要因此取消這些稅項﹞。不過,財政政策究竟關顧誰人的利益,恐怕經已呼之欲出。

然而,在公共財政的課題內,稅收的問題受到關注,不單是因為稅收是政府收入的最大來源。稅收不但影響資源配置,稅項最終的歸著更關乎社會各階層稅務負擔的分佈,對所得分配有著重大的影響。因此,不能簡單地以為凡能使更多較低收入人士墮入稅網就是「平衡」、就是好的做法,這本來是個非常顯淺的道理,香港的主流媒體竟然把官方的說法照單全收,實在使人非常失望。

把稅制檢討的議程範圍局限在如何擴闊稅基的問題上,便無須檢視整個徵稅哲學、原則及有關的財政政策,當然更無須檢討公共財政﹝包括稅制﹞在有嚴重經濟結構失衡、貧富懸殊和環境污染的香港內所應有的角色。本港社會發展的政治禁區,又再次被扭曲的價值討論層層籠罩起來。



開徵商品及服務稅的社會後果

香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化,較許多所謂第三世界國家還要嚴重,而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用:直接稅採用標準稅率,對高收入人士和大企業來說只是一種比例稅,而間接稅多年以來也一直佔總稅收近四成。由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付像商品及服務稅這些一般消費稅項﹝即所謂累退性的問題﹞,開徵這些稅項將使本來不公平的稅制變得更為不公平,勢將造成稅務負擔向低下階層市民的巨大轉移。

雖云在不少國家裡,近年消費稅項佔稅收的比例上升,但經合組織成員國的入息稅的稅率和累進程度一直遠高於香港,需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於富裕階層的減稅或豁免措施,故此2001年「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」的報告書指外國「越來越倚重消費稅」的現象,也應該從這個社會脈絡去理解。事實上在加拿大、英國、澳洲等國家,近年增加採用增值稅(Value-added Tax)的做法,在民間也引起極大的爭論,因其最終結果是導致低下階層不成比例地承擔了公共服務的成本,資源向富裕階層再分配。香港政府如果在引入商品及服務稅前無法先向社會清楚交待整個稅制的公平性,便難以說服小市民這不是一項劫貧濟富的措施。



小結

財政預算的制定,理應提供一個機會,開放地讓社會人士討論社會發展的適當水平、社會優次的建立和公共資源的有效運用,以至與此息息相關的稅務政策的哲學、原則及策略,但香港政府在強調減少預算赤字時經常滑坡為開支面的壓縮,在論及收入面時又只重視差額的填補及財政的穩定,不談基本的稅制目標和稅務公平。既然政府謂取消遺產稅的其中一個理由竟然可以是富裕階層的避稅活動,我們有理由擔憂,這種由上而下的所謂稅制「檢討」、「改革」,將可繼續容讓體制中最大的得益者積累最大的資本,而一般基層市民的福利恐怕將會再次遭到犧牲。







答讀者問

問:實施累進利得稅後,大公司會否分拆成小公司避稅?

答:有實行累進利得稅的國家因應本國的累進稅架構,設計稅務法例去阻嚇這些避稅策略,例如英國的《所得及公司稅務法》訂明一間公司若有一間或以上的相聯公司﹝相聯公司是指一間公司控制另一間公司,或同是受到控制的公司﹞,計算稅款時每間公司獲得的邊際稅項寬減(marginal tax relief) 會顯著減少。








回到《蔡建誠的首頁